人才体制机制创新：以人才管理改革试验区为例

　　刘   洋

　　[摘 要]    人才管理改革试验区作为人才政策和体制机制创新的重要载体，发挥了重要的作用，形成了六种模式：自主示范模式、双自联动模式、跨区域协作模式、创新创业模式、产业行业推动模式、多组织联动模式。然而，也存在同质化、联动效用不足、体制机制障碍、人才需求未得到充分满足等问题。需要通过转变政府职能，提升人才公共服务能力；继续深化人才体制机制改革，构建与国际接轨的人才制度；构建联动机制，推动协同发展战略，避免人才管理改革试验区同质化建设。

　　[关键词]   人才体制机制；人才管理；制度创新

　　[中图分类号] D63                     [文献标识码] A

　　《国家中长期人才发展规划纲要（2010 —2020）》（以下简称《纲要》）在体制机制创新方面提出，要改进人才管理方式，鼓励地方和行业结合自身实际建立与国际人才管理体系接轨的人才管理改革试验区。2016年，继《纲要》发布之后，中央出台了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，提出到2020年，在人才发展体制机制的重要领域和环节上要取得突破性进展，人才管理体制应更加科学高效。人才管理改革试验区作为人才政策和体制机制创新的重要平台载体，在体制机制创新方面发挥了重要的作用。本文介绍我国典型人才管理改革试验区在人才体制机制方面的创新举措，总结当前我国人才管理改革试验区的现有模式，分析人才管理改革试验区面临的问题与挑战，并提出建设人才管理改革试验区的对策建议，对深化我国人才体制机制创新具有建设性意义。

　　一、目前我国典型人才管理改革试验区的基本情况

　　在国家层面，目前国家级人才管理改革试验区有两个，分别是中关村人才管理改革试验区和广东粤港澳人才合作示范区。在省级层面，北京、上海、广东、江苏、湖北、山东等30个省、市、区都建立了典型的人才管理改革试验区（见表1）。

　　东部地区已经开展或即将开展的人才管理改革试验区有：北京中关村人才管理改革试验区，天津“双创特区”建设人才管理改革试验区，上海“双自联动”建设人才改革试验区，江苏苏南人才管理改革试验区，浙江推进人才管理改革试验区建设（杭州、宁波、嘉兴、湖州、金华等地），福建闽台人才交流合作示范区，山东依托四大经济区建设5个市人才管理改革试验区（济南、青岛、济宁、莱芜、德州），广东粤港澳人才合作示范区，海南生态软件园人才服务管理改革试验区。

　　中部地区已经开展或即将开展的人才管理改革试验区有：山西科技创新城人才管理改革试验区，安徽合芜蚌自主创新综合试验区人才特区，江西10个人才管理改革试验区，河南郑州航空港引智试验区和郑州高新区国家级高层次人才创新创业基地，湖北武汉东湖人才特区，湖南长株潭国家自主创新示范区。

　　西部地区已经开展或即将开展的人才管理改革试验区有：内蒙古“草原硅谷”人才管理改革试验区，广西北部湾人才管理改革试验区，宁夏银川人才管理改革试验区，新疆人才管理改革试验区，四川成德绵人才管理改革试验区，云南将在滇中新区、瑞丽、勐腊（磨憨）重点开发改革试验区，昆明、玉溪高新技术开发区、曲靖经济技术开发区等国家级园区设立人才特区，陕西西安、宝鸡、渭南人才管理改革试验区，甘肃人才管理改革试验区（8个市、3户企业、3所高校和1个科研院所作为试点单位），青海大学人才特区、青海高新技术产业开发区创新创业人才发展试验区，重庆市于2012年开始，在巴南区、荣昌区、重庆两江新区、重庆高新区、重庆经开区、万州经开区、长寿经开区、重庆理工大学、市科研院、长安汽车股份有限公司等建立10余个人才“特区”。

　　东北地区已经开展或即将开展的人才管理改革试验区有：辽宁沈大国家自主示范区，吉林长春新区人才管理改革试验区，黑龙江哈尔滨新区人才管理改革试验区。

　　二、我国人才管理改革试验区模式分析

　　当前，国家和地方层面的人才管理改革试验区在自主示范、双自联动、跨区域协作、创新创业、产业行业推动、多组织联动方面发挥着功能，推进自主示范区、自贸区等方面的建设，为国家创新驱动破除体制机制障碍。

　　（一）自主创新模式

　　自主创新模式以中关村国家人才管理改革试验区为代表，地方层面有湖北东湖、江苏省苏南人才管理改革试验区、安徽合芜蚌自主创新试验区、辽宁省沈大国家自主示范区。中关村实行全景式人才政策，包括资金奖励及财政扶持、股权激励、人才培养、人才的绿色通道、人才兼职、居留与出入境、落户、税收、医疗、住房、配偶安置等方面，在人才发展体制机制和政策创新上取得重要突破。湖北省出台《东湖国家自主创新示范区条例》，从科技创新、金融服务、人才支撑、开放合作等方面，为人才事业创新发展提供法律保障。江苏省苏南人才管理改革试验区以苏南国家自主创新示范区建设为契机，发挥苏南五市高新区、科技园区集中，人才集聚的优势，出台14条具体措施，着力打造制度改革先行区、人才智力集聚区、自主创新先导区、产业转型示范区。安徽省制定出台《关于建设合芜蚌自主创新综合试验区人才特区的意见》，出台了“市场化人才评价”“人力资本作价入股”“个人所得税优惠”“财政扶持”“职称评定”“住房优惠”“居留与出入境”“学术研修交流资助”“医疗及配偶安置、子女入学”“人才服务”10项人才特殊支持政策。辽宁省沈大国家自主示范区通过集聚创新智力打造“人才特区”，推动示范区完善人才激励机制，建立更为灵活的人才管理机制，打通人才流动、使用、发挥作用中的体制机制障碍，营造有利于科技人才发展的制度环境。

　　（二）双自联动模式

　　天津市“双创特区”充分利用国家自主创新示范区政策，率先构筑有利于创新和创业融合互动的政策体系和激励机制，从资金奖励、房租补贴、融资担保、人才落户等方面全方位助力企业发展、人才创新。上海市“双自联动”人才改革试验区充分利用上海人才新政“20条”从人才集聚、人才管理和综合环境三个方面，为上海建设全球科技创新中心提供人才支撑和智力保障。

　　（三）跨区域协作模式

　　粤港澳人才合作示范区深入开展跨国跨境人才交流合作，在港澳及海外人才来往便利、个税补贴、执业资格认可、创新创业等方面先行先试，取得明显成效。其中，广州南沙实施高端人才卡服务制度，为高端领军人才和重点发展领域急需人才提供服务；深圳前海先后引进香港10多类专业人士执业从业，对认定的境外高端和紧缺人才个人所得税超过15%部分给予财政补贴；珠海横琴出台特殊人才奖励办法，实施港澳居民个税差额补贴办法等等。福建省2016年9月公布的《关于深化人才发展体制机制改革的实施意见》提出，鼓励台湾企业、科研机构和科研人员到福建投资开办科技型企业、研发机构、高新技术园区；实施促进海峡两岸科技协作联合基金，处理闽台两岸一起关注的重大科学和关键技术问题；深化台湾专才选聘。山东省在省内跨地区协作，加快推进济莱协作区、青岛西海岸新区、济宁市三个省级人才改革试验区建设，支持省级人才改革试验区在人才引进培养、社会化评价、双向流动、股权期权激励、成果转化、科技金融等方面先行先试。

　　（四）创新创业模式

　　山西省打造“高端人才集聚、科技创新活跃、政策环境优化、新兴产业快速发展”的人才管理改革试验区，从支持科技创新的角度推进人才管理改革试验区建设。吉林省提出围绕培育新的经济增长点，在长春新区和吉林国家高新区建设“人才管理改革试验区”；围绕县域突破战略，打造吉林省沿边开放桥头堡、南部对外开放门户和农业现代化排头兵，在珲春、集安、农安三个县市分别建设“人才服务县域经济发展试验区”；围绕推进大众创业、万众创新，在辽源市东北袜业纺织工业园建设“人才创新创业示范区”。

　　（五）产业和行业发展模式

　　青海、云南省等人才管理改革试验区建在高新技术产业开发区园区内，通过产业发展推动人才管理改革试验区建设。海南生态软件园人才服务管理改革试验区以软件产业推动人才管理改革试验区建设，对于园区内的高层次人才、企业高管、技术骨干给予股权、期权、知识产权等各方面奖励。河南郑州航空港引智试验区以航空经济为引领，吸引世界一流人才和团队，打造国际智库基地，服务航港区的经济发展。国家在制度制定、项目审批、经费投入等多方面对“郑州航空港引智试验区”进行倾斜。

　　（六）多种组织联动模式

　　江西省于2013年出台了《关于进一步推进人才管理改革试验区建设的实施意见》，在体制建设、机制运行、政策保障、资金投入、环境营造和工作模式等方面，采取优先和特殊举措，建设地域特色突出、人才资源密集、体制机制灵活、创新活力迸发的人才基地。重庆市于2012年开始，在巴南区、荣昌区、重庆两江新区、重庆高新区、重庆经开区、万州经开区、长寿经开区、重庆理工大学、市科研院、长安汽车股份有限公司等建立10余个人才“特区”。甘肃自2011年开始，在8个市、3户企业、3所高校和1个科研院开展人才管理改革试验区试点，在人才培养开发、评价发现、选拔使用、流动配置、激励保障等政策机制方面改革创新，先行先试，以人才重点政策突破带动体制机制创新。

　　三、人才管理改革试验区面临的问题与挑战

　　（一）同质化现象仍然存在

　　目前，全国各地都已开展或正在开展人才管理改革试验区建设，同时，也存在高热度跟风的现象，单纯比拼人才投入、人才工程等现象，导致一些人才管理改革试验区缺乏特色，同质化严重。[1] 各人才管理改革试验区通过财力比拼抢夺人才，忽略了人才发展与产业生态的关系，导致人才与产业协同发展效应不够明显。此外，由于人才投入的比拼也导致了人才无序流动，忽略了人才管理改革试验区的人才环境建设。

　　（二）联动效果不够明显

　　随着国家创新驱动战略的逐步推进，国家自主示范区和自贸区的发展呈现联动的发展态势。天津的“双创特区”和上海的“双自联动”在充分发挥自主示范区和自贸区联动方面，先行先试，抓住创新创业契机，在人才管理体制改革方面不断创新，试图突破体制机制障碍，最大限度发挥人才优势。但是，目前我国有17个国家自主示范区，还有除上海外的辽宁省、浙江省、河南省、湖北省、重庆市、四川省、陕西省7个自贸试验区。自贸区、自主示范区及人才管理改革试验区联动效果并不明显，尤其是人才政策散布于自贸区、自主示范区及人才管理改革试验区的各项政策文件中，政府各部门间为了各自的利益博弈，使联动效果不够明显，不利于联动效应的发挥。

　　表1 人才管理改革试验区模式 

　　（三）体制机制仍存在障碍

　　当前，我国政府改革已经进入了深水区，涉及经济、社会的方方面面。人才管理改革试验区在建设过程中仍存在体制机制的障碍，例如引进人才的编制问题、事业单位专业技术人员结构比例问题、事业单位绩效工资总量问题、高层次人才的社保问题、人才服务部门机构重叠问题、人才管理部门职能交叉问题等等，这些问题仍然阻碍人才发展，与具有国际竞争力的人才制度仍有一定差距。

　　（四）人才服务需求未得到充分满足

　　随着高层次人才数量的不断增加，人才对于服务的需求进一步加大。但目前，人才公共服务体系尚未建立，各层次人才的服务散布于各类人才服务机构中。经营性人才服务和公益性人才服务相互交织，加上体制障碍，使具有公益属性的人才服务机构求生存也从事经营性人才服务，因此发挥的人才公共服务功能弱化。在发达地区，随着市场化水平的提高，人才可以获得较好的服务，但在欠发达地区，人才的服务水平较低，无法满足各类人才对于公共服务的需求。

　　四、进一步建设人才管理改革试验区的对策建议

　　针对人才管理改革试验区尚存在的问题，应从以下几个方面推进人才管理改革试验区建设。

　　（一）突出地方特色，避免人才管理改革试验区同质化建设

　　为避免人才管理改革试验区同质化现象，各地在建设人才管理改革试验区过程中，应充分考虑地方产业发展特色，使人才与产业、人才与环境、人才与社会的深度融合促进人才发展的生态链，同时也有利于创新创业平台载体的建设。各地在推进各自的人才管理改革试验区建设的同时，应首先考虑到当地的产业特色，使人才与产业的发展相匹配，使人才发展有承接的平台载体，通过构建良好的生态链，使人才为我所用，更好地发挥人才的效能，通过平台载体的建设，为人才提供良好的发展环境。

　　（二）构建联动机制，推动协同发展战略

　　目前，自主示范区、自贸区与人才管理改革试验区的联动机制尚未建立，人才政策体系尚未完善，因此，应构建人才管理改革试验区与自主示范区、自贸区联动机制，充分发挥政策效能，推动协同发展。在已经建立自主示范区和自贸区的省、市、自治区配套完善人才管理改革试验区条例，促进人才体制机制改革，促进人才充分发展。

　　（三）继续深化人才体制机制改革，构建与国际接轨的人才制度

　　2016年，中央出台了《关于深化人才发展体制机制改革的意见》，提出要健全市场化、社会化的人才管理服务体系，构建具有国际竞争力的引才用才机制。各地人才管理改革试验区作为人才体制机制创新的平台和载体，发挥了重要的作用。接下来，应继续深化人才体制机制改革，破除阻碍人才流动的障碍因素，建立一体化的人才信息库，共享人才资源，搭建引进的海外高层次人才与国外合作的平台，对引进的海外高层次人才实行特殊政策和绿色通道，充分利用人才政策优势和社会化的人才管理服务体系，构建与国际接轨的人才制度。

　　（四）转变政府职能，提升人才公共服务能力

　　当前，各地人才管理改革试验区建设涵盖人才管理的各个环节，涉及人才引进、人才评价、人才激励等等，针对人才的公共服务也涉及创新创业服务、落户、出入境、子女入学、社会保障等方面。应转变政府传统的人才管理模式，突出人才开发服务、培训服务、评价服务、信息服务，借鉴和运用国外人力资源服务理念、技术、手段，探索人才服务与国际接轨的方法、形式和途径，逐步建立符合国际惯例、具有各地特色的人才服务体系。[2]例如，落实第三方人才评价，发挥社会组织的作用等。

　　参考文献 

　　[1]人才管理改革试验区需防止同质化[N].光明日报,2013-2-26. 

　　[2]苗月霞. 关于地方建立人才管理改革“试验区”研究——以江苏省无锡市为例[J]. 中国人才, 2011(3). 

　　[基金项目] 国家社会科学基金特别委托项目“中国特色社会主义人才理论”（13@ZH011）。 

　　[作者简介] 刘洋，中国人事科学研究院助理研究员。