地方人大重大事项决定权制度再认识

2017年08月31日 19:34   来源:行政管理改革   崔英楠 王柏荣

  崔英楠    王柏荣

  [摘 要]     讨论、决定重大事项是人民代表大会及其常委会的一项重要职权,是人民行使当家做主权利的最直接体现。实践中,对这项权力的地位、性质以及行使方式等存在一定认识偏差。针对这项权力的行使现状,提出转变认识、明晰范围、健全机制、规范程序等方面的完善和建议,以期建立常规化、制度化的操作模式。

  [关键词]     人大; 决定权; 制度构建

  [中图分类号] D92            [文献标识码] A

  讨论、决定重大事项是我国宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权。《宪法》第一百O四条明确规定了此项职权,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第八条第三款、第四十四条第四款在宪法相关规定的基础上,进一步对地方人大及其常委会讨论、决定重大事项的职权内容做出规定,即行使政教文卫科学环境民政及民族等九大方面工作的事项决定权。依据宪法和组织法的原则性规定,我国大部分省、市、自治区、直辖市人大及其常委会先后出台了适用于本地区的讨论决定重大事项的规定、办法,以具体落实此项制度,如广东、深圳、云南、山东、上海、陕西、河北、河南等地都先后出台并修订了本地人大常委会讨论决定重大事项规定。

  实践中,公众对于人大重大事项决定权的认知还存在偏差,部分观点认为,重大事项实际上是由地方党委决定,地方政府予以执行,而地方人大及其常委会只是起到监督的作用,职权落实并不到位;对于重大事项的决定,地方人大及其常委会仅仅是履行表决程序,极少进行实质性的讨论和决定。此类误解,也折射出对人大重大事项决定权制度的理论探讨和认识上的不足。由此,围绕人大讨论、决定重大事项的地位,本着重新认识人大重大事项决定权、强化人大重大事项决定权制度建构之目的,提出以下几点再认识。

  一、重大事项决定权的内涵与范围再认识

  (一)重大事项的内涵界定

  所谓法律意义上的重大事项,是专指在人大法定议决权范围以内的一些特定的具有重大意义和重大影响的国家事务。[1]由此可知,在人大制度中,重大事项首先是国家或地区公共领域内的公共事务,而非私人事务;其次重大事项必须具有法定性,即其是基于法律法规规定的,属于人大职权范围以内的事项;再次重大事项是具有重大意义和重大影响的事务,具体指具有全局性、根本性、长远性的事务;[2]最后重大事项一般是较为特定、具体的事务,而非模糊不清、难以辨明。通俗理解,就是牵涉一个地区较多人数、较大财产、影响面较大的公共事务或项目都应属于重大事项的讨论范围。

  根据《宪法》和《组织法》的有关规定,参照已出台的人大常委会重大事项决定权的地方性法规,结合本地区实际情况,对于地方人大重大事项内涵的界定可采用列举、兜底相结合的方式。具体而言,首先需确定人大重大事项讨论、决定的最大范围,即本地政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民族、民政等九个方面,这是依据《宪法》和《组织法》规定;其次,需确定重大事项的讨论、决定类型,即包括具体的事项和工作汇报事项;再次,需结合本地长期发展特点,用列举的方式对具体事务和工作报告事项进行具体规定,如制定地区发展规划、财政预算决算方案、授予或撤销荣誉称号、确定本区域永久性节日等具体事务,以及经济发展计划、公共财政预算、土地利用总体规划等各方面进展的汇报;最后,需规定兜底条款,对未尽事项或可能发生的重大事项预留决定空间。

  (二)重大事项的范围界定

  参照各地已制定的“人大常委会讨论决定重大事项规定”,本着进一步深化事项的目的,建议对地方重大事项的范围进行分层分类处理。

  首先,应明确最广泛意义上的重大事项范围。包括常规性重大事项,即地方人大常委会工作报告、地方政府工作报告、地方人民检察院工作报告、地方人民法院工作报告、财政预算执行情况工作报告以及五年规划工作报告等六个报告;具体事项重大事项,即针对专门的实际问题所提出的议案、报告等。

  其次,应明确狭义意义上的重大事项范围。即按照重大事项涉及的具体领域所进行的分类,包括本地区政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等领域的重大问题。

  再次,在对重大事项广义与狭义范围划分的基础上,按照重大事项的表现形式具体划定范围。重大事项的范围规定可体现为“议而必决”“议而可决”以及“不议不决”三种决议形式。这三种决议形式分别以“议案”“报告”“备案”形式提出,每一类形式对应着不同的重大事项内容。由此,可形成结构清晰、层次分明、内容相对具体的重大事项范围界定。

  此外,在实践中,随着条件和情况的不断变化,可能会出现规定以外的所谓重大问题是否属于人大重大事项决定的范围。对此,建议人大常委会制定“重大事项确认程序”,对于较难确定的事项,通过主任会议或一定数量的常委会组成人员、人大代表提出动议,在常委会上对有关事项是否属于“重大事项”进行听证和表决,从而及时弥补重大事项范围规定的机械性。

  二、重大事项的运行机制再认识

  重大事项决定权确属人大的一项基本职权,但不能单纯界定为权力,其要按照“三者有机统一”的原则来行使,而不是人大及其常委会单独行使。由此,本着“党委领导、人大决定、政府执行”以及“不争说了算,共求说得对”的运行机制原则,在人大重大事项决定权的行使过程中,需构建和完善以下机制。   

  (一)建立向党委汇报请示机制

  党委的决策从根本上是为全民利益着想,其从群众路线出发,来自群众,为了群众。针对重要的党委决策,需要人大及其常委会将其上升到制度层面,体现国家意志。

  由此,一方面,要建立健全人大及其常委会讨论决定重大事项向党委请示报告制度,完善人大向党委工作汇报的程序,善于把党委的决策主张经过法定程序变成人大及其常委会做出的决定、决议。重大事项多涉及本地区的长远大计,针对涉及党委的重大议题,人大及其常委会要向党委汇报和请示,取得党委同意后实施。另一方面,针对职权范围内重大事项的讨论和决定,人大及其常委会可征求党委的意见,加强沟通,以保证政治方向和思想路线的准确性。具体可在重大事项讨论、决定过程中,邀请同级党委的委员代表参加,共同协商,参考其提出的意见和建议,最终做出决定或决议。

  (二)建立与“一府两院”的会商协调机制

  政府在依法行政过程中应及时向人大提出和汇报属人大职权范围内的重大事项问题;对于政府执行和落实人大重大事项的决定,人大应进行监督。目前的情况是,政府有时拿不准某些重大问题是否属于人大决定权范围,或者对属于人大职权范围内的重大事项可能绕开人大,自行决定,从而导致了人大重大事项决定权的“虚置”。

  有鉴于此,为了既突出工作重点,又解决重大事项内容宽泛与现实情况之间的矛盾,首先,应明确“一府两院”必须报告应由人大做决定的重大事项,政府不经报告擅自做出决定的,人大及其常委会有权问询追责,对于错误的或违反法律法规的政府决定有权撤销。其次,应建立人大与“一府两院”的联系沟通机制,商定“一府两院”向人大报告重大事项的标准、报告的时间等,后由主任会议研究确定是否列入本年度决定事项议案规划。再次,应建立人大与政府、两院联席会议机制,通过定期召开联席会议,了解有关具体事项是否为本行政区域内具备重大事项议案条件,掌握一府两院的工作重点、热点和难点问题,协调有关重大事项的具体安排和进展情况。最后,应完善人大对一府两院的监督程序,对于政府等部门执行人大决定的实施情况跟踪监督,促其提高效率。

  (三)建立与立法权、监督权、人事任免权协同共进机制

  有观点认为,从最广泛意义上讲,人大重大事项决定权是人大四项职权中最核心、最重要的职权,其决定和派生了其他三类职权。例如人大及其常委会就某个问题进行立法的决定、就某项人事任命做出批准或罢免的决定,以及在监督过程中对发现的问题做出处理决定等,都渗透着人大决定权。但从重大事项决定权与其他三类职权的区别角度而言,重大事项决定权又有着自身特定的调整范围,即除去与其他三类职权相关的决定权以外的重大事项,例如对和平战争状态做出的决定、做出特赦的决定、宣布进入紧急状态的决定,等等。由此,人大所具有的四项职权既有区别又有联系。针对这四项职权,为避免相互冲突、重复执行,须坚持职权法定的原则。即严格依据《宪法》和《立法法》《监督法》《组织法》等相关法律的明文规定,人大及其常委会在规定四类职权范围内开展工作,各自履行独立的职权,不得违背法律,越权执行。这样可以避免内耗,顺畅四项职权各自的运行机制。

  三、重大事项的规划调研制度再认识

  (一)建立重大事项规划制度

  凡事预则立,不预则废。重大事项是关涉社会和公民公共利益的全局性、长远性、根本性事务,对其提出和确定要准确把握阶段性特征,坚持问题导向,选准路径方法,强化系统分析,紧紧围绕战略性、全局性和方向性问题,预先规划。据此,建议地方人大及其常委会依据重大事项的内容和范围,结合本地发展长远规划和党委、政府的规划安排,于年初提前规划一年内的重大事项议案,做好调研评估,提交充分的调研材料,最终决定本年度具体重大事项的范围,并形成年度重大事项规划文件,予以发文公布。对于年内重要的信息,应建立信息收集系统,指派专人负责,为重大事项年度规划提供信息支持。同时,针对重大事项年度规划,可将其写入规范性文件,形成制度。

  (二)完善议案调研评估制度

  重大事项的确定、提案等准备阶段是决定其能否列为议题,顺利通过的关键,也是地方人大及其常委会汇聚民智,落实民意的准备阶段。目前,人大重大事项决定权之所以被“虚置”,重要的原因之一就是人大及其代表缺乏主动性,较少主动调研,主动提议,同时该由人大决定的得不到落实,不该由人大决定的可能不断被提交汇报。对于重大事项议案的提起,地方人大代表应首当其冲,找准问题,深入当地进行调研,了解民意,掌握拟提交重大事项的性质、起源、内容、缘由等实质性内容,以做好充分提交议案的准备工作。由此,建议应进一步完善人大及其常委会代表议案调研评估制度,要求提案人或部门对其提出的重大事项议案进行充分的论证、说明、评估,以确保所提交重大事项议案的质量,避免出现临时动议,落实人大对于重大事项的决定权。要求地方人大及其常委会建立重大事项议题衡量标准制度,对议案的科学性、可行性和必要性进行评估。对经过评估论证、材料充分、符合标准的重大事项予以提起审议,对不符合标准的议题不予审议或要求修正。

  四、重大事项的程序制度再认识

  从目前的情况看,地方人大重大事项决定权的行使缺乏刚性程序予以保障,没有形成制度。对此,我们提出以下认识和建议。

  (一)狠抓质量,完善重大事项决定议案的提起认定程序

  为保证重大事项能够尽快得以执行,提高人大重大事项认定机制的效率,需要对议题的准备、议案的提出进行程序性的规定。首先,应对提出的议题进行程序性审查,即针对提案人所提出的议题,要求其提交充分的资料,包括针对该议题的民意调查、调研论证,以及议题必要性、可行性、成本效益分析等材料。其次,应对提交议案的时间进行规定,要求在年初人大及其常委会制定本年度重大事项议案规划方案前提交。最后,对于个别紧急重大议案的提出,建立便捷通道,以提高应急处理能力。另外,对于临时动议、未经评估论证的议题,则需建立不予受理的程序。

  (二)规范审查,完善重大事项决定的议决程序

  重大事项决定的议决程序是对列入重大事项议案的议题进行审议、讨论并投票表决的程序,是决定所提交的重大事项议案能否最终通过的关键环节。[3]这一环节,需要提案人和审议代表对议案进行充分的交流讨论,以进一步确证重大事项议案的必要性和可行性。从程序上讲,首先,需规定提案人到场说明汇报、回答询问程序,要求预先提交议案文本、评估论证等支撑材料。其次,需规定重大事项议案的讨论、询问规则,要求人大会议或常委会会议在听取汇报的基础上,对议案的相关内容进行充分讨论,对修改意见或不同意见做出说明。对此,可考虑引入辩论制度和规则,为提高议案质量,应鼓励常委会组成人员围绕所审议的事项发表意见和相互辩驳,甚至采取逐条逐项辩论的方式,讨论并最终形成高质量的决定。再次,必要时可改进延长会期、分组审议。对于重大事项做出最终决定并非易事,需要广泛讨论,这就需要延长地方人大常委会的开会会期,让人大委员有足够的时间研究、讨论,从而做出科学合理可行的决定,同时,为保证充分讨论,可采取大会审议与分组审议相结合的形式,对个别特殊事项在大会审议的基础上进一步实施分组审议。最后,对特别重大的事项或存在争议较大的事项需设置二次或三次审议程序,以最终对其决定,真正起到讨论决定的作用,同时,对特别重大的事项可采取单独审议、单独表决、三审终审的制度模式。

  (三)严格问责,完善重大事项决定的执行监督程序

  实践是检验真理的唯一标准,重大事项决定正确与否,最终也还要在实践中证实,决定公布实施后,不是一锤定音、一劳永逸,还需要深入基层,跟踪了解实施情况,对发现决定内容存在不适应、不合理的地方,要及时进行审议修正,这是维护决定正确性的必要措施。事物是发展变化的,重大事项的决定也随之发展变化,当重大事项的客观环境、事物本身以及党和国家政策、法律有了较大变化时,必须及时废止做出的不适应的规定。同时,重大事项议案通过后,涉及执行实施问题,为落实人大重大事项的执行与实施,需要设立对其跟踪汇报、执行报备、问责追究的机制。[4]首先,对于重大事项的执行情况应设立按期监督程序,规定一定的期间,由有关机关向人大及其常委会汇报执行情况,以起到监督督促的作用。其次,对于没有及时执行有关重大事项的决议、决定的,人大及其常委会有权进行监督、质询,必要时可依法追求责任;对于越权做出决定的,可依法撤销并追究责任。最后,人大及其常委会应建立重大事项实施情况追踪问效程序,并适时对重大事项决议、决定的实施情况进行评估,以加强监督。

  参考文献 

  [1]崔建华.如何界定重大事项[J].人大研究,2006(10). 

  [2]刘文忠.人大重大事项决定权与人大决定权的辨析.北京联合大学学报(人文社会科学版),2006(3). 

  [3]马国华.县级人大行使重大事项决定权的思考[J].人民代表报,2016(2). 

  [4]莫纪宏.论监督权与重大事项决定权之间的关系[J].北京联合大学学报(人文社会科学版),2008(3). 


  [基金项目]北京社科基金重点项目“京津冀协调发展的立法保障研究”(16JDFXA004)、北京政治文明建设研究基地课题“地方人大重大事项决定权制度研究”(17zzwm17) 

  [作者简介] 崔英楠,北京联合大学政治文明建设研究基地教授;王柏荣,北京联合大学政治文明建设研究基地讲师。 

(责任编辑:邓浩)

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