新常态下区域不平衡现象分析——以甘肃省为例

2017年08月31日 19:33   来源:行政管理改革   何元锋

  何元锋     

  [摘 要]     欠发达地区与发达地区的差距为什么会存在甚至扩大,欠发达地区发展为什么慢,今后应该怎么办,是新常态下必须高度重视的重要问题。甘肃这样的欠发达地区,发展的潜力和可能性仍然存在,但困难和不确定因素会增多。今后的发展思路、发展重点和举措需要相应调整。核心就是有效降低区域发展的比较成本,提升区域要素吸纳能力。

  [关键词]     欠发达地区;竞争性市场经济;区域成本差异;新常态

  [中图分类号] D63                  [文献标识码] A

  改革开放近40年来,华夏大地发生了举世公认的巨大变化,但国民经济也从地域和空间上裂变出发达地区与欠发达地区两种明显的类型。在新常态下,甚至出现了发达地区增速高于、欠发达地区增速低于全国平均水平的新情况,不平衡和分化的态势加剧。地处西北内陆的甘肃,就是这样一个欠发达的典型:投资增长乏力甚至下滑,城乡居民收入低而增长困难,区域性贫困比较明显,与全国的差距不断拉大。甘肃的困境和窘迫在欠发达地区具有一定的典型性。欠发达地区到底怎么了,今后应该怎么办?需要进一步引起各方面高度关注。

  一、快与慢的辩证法

  历史上甘肃曾经比较繁荣,近代以来陷入落后乃至贫困,新中国成立以来发生了巨大的改变和历史性进步。观察甘肃经济社会的发展变化,需要区分改革开放前后两个时期,需要用纵向的历史对比和横向的全国比较两个维度,从绝对变化和相对变化两个方面来说明。基本的结论是:甘肃经济社会发展在绝对意义上是快的,但在相对意义上则是比较慢的,其中计划经济时期要快于市场经济时期,改革开放前与全国的总体差距在缩小,改革开放以来总体差距在拉大,绝对的富裕化与相对的贫困化并存。

  (一)甘肃发展快的主要标志

  1.经济总量翻了好几番,城乡居民收入翻了好几番,绝大多数人步入小康生活。

  2.解决了一方水土养活不了一方人的问题,正在实现消除绝对贫困的全面小康社会。

  3.大中城市焕然一新,绝大多数县城今非昔比,城乡面貌发生巨大变化,城镇人口正在向半壁江山迈进。

  4.交通和公共设施变化巨大,达到和超过绝大多数的国家,社会事业基本与全国同步发展。

  (二)甘肃发展慢的主要表现

  1.甘肃经济在全国的比重和重要性在下降,经济总量从改革开放初期占到全国的2%下降到目前的1%左右,人均水平从接近全国到目前只占50%多,与全国的平均水平差距在持续拉大,甚至有被甩出西部省区方阵甚至西北方阵的危险。

  2.共和国石化工业摇篮、有色金属基地的风光不再,工业出现了结构性塌陷和整体收缩,完备的工业产业体系变成了资源性工业独大,正在从工业化取向省份向逆工业化、三产服务业和农业为主的省份蜕变,去工业化的趋势非常明显。

  3.兰州在全国的重要性在下降,城市地位和功能从全国重要工业城市蜕变为区域性商贸中心城市,一些方面已经从二线城市跌入三线城市行列。

  4.城乡居民收入在全国的排位长期在后三名甚至末尾挣扎,绝对贫困的帽子甩掉后,相对贫穷的帽子依然难以摘除。

  5.与发达地区的差距已经没有可比性,区域经济关系已经发生根本性改变,原有的分工—合作—竞争关系正在式微,中心—依附型市场关系和生产—消费型区域分工结构已经形成。

  6.与中西部甚至西部周边兄弟省区差距也在拉大,城乡居民收入有差距,交通建设差距也有扩大态势,如县县通高速没有实现,交通的便捷性比较差。

  7.自然生态环境的改善依然没有明显进展,生态环境整体恶化的态势并未从根本改变。

  二、为何慢的流行看法

  甘肃落后贫穷的现状,催生了从干部到群众,从地方到中央各个方面、各个阶层的焦虑,大家都在追问,甘肃到底怎么了?不同的人,从不同的立场和视角,派生了众多的看法、观点与解释。大致可以归纳如下:

  1.历史遗传落后论。甘肃落后是历史形成的,宋代以后就开始贫困了,几乎落后了1000年。

  2.先天条件劣势论。甘肃自然环境恶劣,资源贫乏,地处内陆,区位偏僻,先天条件不足。

  3.政府推动不力论。干部素质不高能力不强,有的党委政府和干部不努力不作为,不懂经济的干部多。

  4.市场发育滞后论。改革不到位,没有建立完善发达的市场体系,要素市场不健全,市场环境差,等等。

  5.人文环境保守论。自然经济深厚,计划观念痕迹深,干部群众观念保守落后,素质差甚至不够勤奋,缺少市场观念,缺少挣钱意识和创业动力。

  6.中央支持不够论。中央的政策供给不到位,特殊性的有含金量的政策不多,政策的操作性和实践性不强,天上飞的政策多,能落地的政策少。

  7.体制环境制约论。政府人浮于事,办事效率低,有的甚至吃拿卡要、贪污腐败,设置障碍、寻租谋私。

  8.所有制不合理论。国有企业比重太高,私营经济比重太低,甚至受到严重抑制。如税收过高、杀鸡取卵、关门打狗,项目和金融支持偏好国企,等等。

  9.城镇发展不足论。城镇化水平低,带动力弱,产业支撑能力低,兰州中心城市带动力不足,等等。

  10.基础设施落后论。交通等基础设施发展滞后,严重制约了产业发展。

  11.自身优势闲置论。甘肃资源富集,利用不够充分;骨干企业和大企业的产业延伸不够、带动力弱;科研成果本地转化率低。

  12.错失发展机遇论。不善于发现和捕捉机遇,错失了发展工业的机会,对外开放不彻底,等等。

  以上种种观点和说法,粗略分析,各有道理;仔细研究,都有漏洞,实际上似是而非的居多,能够真正自圆其说的甚少。这说明,甘肃为何发展慢,还需要深入研究。否则难免陷入盲人摸象的困境,提出的思路和对策也难免南辕北辙。

  三、发展慢的根本症结

  经济现象最简洁有效的观察解释是用经济学方法。甘肃和欠发达地区的发展,是中国作为一个有机体整体发展中的子现象即区域性现象。改革开放以来,我国的发展是在市场化过程实现的,经济发展的基本环境和主要动力是市场化与国际化,基本依托是城镇化,主导产业是工业化。市场化、工业化、城镇化构成基本的发展格局,中国成为世界最大工业制造国就是最重要成就。其他的发展,都是依托围绕这三化进行或者派生衍生的,如基础设施,如房地产,如农业,如旅游,如文化,等等。研究甘肃和欠发达地区发展,必须放到这个大背景和大趋势下来观察。

  (一)中国最大最基本的经济规律就是市场规律

  市场规律对区域发展具有决定性作用。研究区域发展,关键是要研究和弄懂市场,发现市场的运行规则与秘密。市场规律具有客观性,不是人有多大胆地就有多大产,必须破除唯心主义、主观主义和浪漫主义。目前关于甘肃甚至欠发达地区发展为什么慢的各种议论和观点,最大的问题就是脱离和没有真正用市场的观念和方法来分析研究。没有认识到,中国区域之间的发展不平衡甚至分化,都是市场这只无形的手在不同区域之间潜移默化作用的结果。那么,市场规则是什么,这种规则对欠发达地区发生着怎样的作用,就是我们揭开甘肃和欠发达地区发展慢的关键所在。

  (二)竞争已经成为市场经济中不同区域能否发展的王道

  市场经济的基本方式是立足于交换的生产、分工与分配。传统市场经济是互补性生产,以生产能力不足为前提。现在这种形态已经消失,取而代之的是生产过剩和需求不足,竞争居于核心位置。这种竞争性市场经济的新特点和最重要原则是,一切经济活动都要通过竞争来实现,是竞争性生产、竞争性交换、竞争性分工、竞争性分配。生产要素的空间流动和布局,也必须遵循这种新规则。通俗地说,不是你不能生产,而是你生产的东西卖不掉,没人要。违背这种规则,即使暂时存在,迟早也会消亡。只有那些能够更利于实现有效生产和有效销售的地区,才能聚集更多的生产要素,获得更快的发展。而那些不具备或者条件相对较差的地区,则会出现企业倒闭和要素外流,必然发展较慢甚至受阻。这就是竞争性市场经济中市场内在具有的双刃剑作用和马太效应。这是观察目前中国区域经济关系和区域发展问题的最有效工具。甘肃出现的工业产业的总体性收缩和结构性塌陷,就是这种作用发生的自然结果。广大的中西部地区和东北,程度不同出现了这种现象。

  (三)区域成本的高与低决定着区域之间发展的慢与快

  以市场化推动工业发展是我国近40年来成功的秘密所在。不同省市区之间的发展差异,主要是由工业发展的差别和快慢决定的。因此,区域经济发展现象,在中国就转化成这样一个问题:竞争性市场经济条件下,决定工业在不同区域发展或者不发展的根本决定因素是什么?毫无疑问,就是经济成本的地区差别,我们用区域成本来表达。市场竞争最简单理解,就是成本竞争,成本低者胜出。成本竞争的后果,企业和生产要素在区域空间上会趋向成本低的地方,会向城市聚集形成规模效应和低成本效应,从而在不同地区之间出现非均衡发展,有的地方受到抑制,有的地方快速发展。因为在竞争生产和竞争销售情况下,企业发展的核心是产品价格竞争而不是其种类和性能竞争,而成本高低对价格形成和浮动具有决定性作用。那些区域成本低的地区获得优先和较快发展,那些区域成本高的地区发展相对较慢和滞后。沿海地区无疑属于前者,而中西部和东北地区属于后者。

  (四)区域成本高是甘肃和欠发达地区发展慢的关键所在

  构成和决定区域成本的因素很多,如生产成本、协作成本、交易成本、销售成本、运输成本、劳动力成本、土地成本、管理成本、政府成本、税收成本,等等。我们采取排除法来说明。我国是统一大市场和统一政令国家,不同地区之间的许多成本是无差异的,如劳动力、土地、税收、政府管理,等等。与东部沿海省市比较,可以发现,甘肃与沿海最重要的成本差异主要是产品运输成本、企业协作成本、市场销售成本等方面。沿海具有人口多空间小、销售市场大,运销成本低效率高、协作容易成本低,企业距离国内外两个主要市场近、产品水运海外和原料从海外获取成本低的明显优势。据统计,全国目前的贸易物资,80%~90%是通过海洋运输的。其中最重要的原因,就是海运成本远远低于陆运成本。因此全球的发达地区,基本都聚集在沿海,而落后和贫穷地区,多数都是在内陆。甘肃和欠发达地区在这样的竞争发展中因为区域成本较高,必然成为要素流出而非流入的地方,发展慢也就是必然的。只有政府的作为矫正或者扭转了市场的运行条件,使得欠发达地区的区域成本低于沿海,生产要素才会发生逆向流动,其区域发展才能超过沿海。我们目前的政府作为和政策供给,实际不足以改变现在的市场条件。

  区域发展以区域成本竞争为规则的新态势,导致欠发达地区要素吸纳能力进一步趋弱,加剧其人口—要素空间布局的失衡。贫瘠的土地聚集了过多的农民,有限的发展机会聚集了过多的人口。

  四、发展路径的选择

  综合判断,世界经济大势在相当时期内仍然不容乐观,中国经济才刚刚进入新常态,国内市场和国际市场的竞争会日趋激化。甘肃这样的欠发达地区,发展的潜力和可能性仍然存在,但困难和不确定因素会增多。今后的发展思路、发展重点和举措需要相应调整。核心就是有效降低区域发展的比较成本,提升区域要素吸纳能力。

  (一)紧紧依靠中央争取更多的支持

  多年实践证明,欠发达地区光靠自己力量发展不行,争取中央政策支持最为重要和关键。市场规则对欠发达地区工业发展的抑制相当长时期内很难改变。弱市场必须依靠强政府来改变,把中央政策资源潜能发挥到极致是最为现实和有效的选择。给欠发达地区更多的帮助和支持是中央的责任所在。

  (二)交通等基础设施先行至关重要

  甘肃等欠发达地区这些年交通等方面有很大改善,但基础设施总体落后,交通便捷性、畅通性较差,对产业发展支撑力不够也不同程度存在。交通是影响区域关系和空间格局的重要因素,也是“一带一路”建设的基本支撑。便捷高效低成本的运输网络对内陆欠发达地区意义重大,对陆上丝绸之路能否真正复兴意义重大。应抢抓“一带一路”重大机遇,建设联结欧亚大陆的黄金通道和交通枢纽。中央部委应该予以更多的支持和帮助。

  (三)构筑丝绸之路经贸一体化黄金三角核心区

  兰州地处我国大陆几何中心位置,是东部地区、西南地区、华北地区从陆上西进的重要通道和黄金枢纽。以兰州为节点和枢纽,以西安、成渝甚至银川为支撑,构建陆上丝绸之路经贸一体化黄金三角,成为丝绸之路经济带的核心区域,撬动全国资源向该区域聚集,整合集散向丝路沿线国家和地区输出,最终形成兰州、西安、成渝三个支点构成的黄金三角核心区撬动整个丝绸之路经济带的新格局。

  (四)突出非工业性产业发展

  多年来,包括甘肃在内的欠发达地区,发展的产业重点主要都是放在了农业和工业上,是工业化主导发展。现在看,这种产业发展思路需要调整。因为在目前的市场格局下,欠发达地区工业要有大的发展,困难很多难度很大,潜力和前景不容过于乐观。尤其在新常态下,区域之间的工业企业竞争已经更加激烈,东部地区工业只会进一步聚集甚至收缩,西移的可能性很小。而国家发展的溢出效应重要体现就是:旅游需求激增,旅游业潜力巨大,已经成为新兴高成长产业。甘肃等一些欠发达地区有开发旅游业的独特优势和富集资源,应该而且能够大发展。甘肃省目前有十个市州把旅游作为首位产业,省里应该因势利导,做好顶层设计。国家应该高度重视,出台相应政策予以支持。

  (五)把生态建设作为大战略产业来发展

  实现青山绿水和可持续发展是习近平总书记提出的大战略。欠发达地区尤其是西北,任务艰巨,责任重大,机会难得,大有作为。以甘肃为例,甘肃的生态省情可以用三句话来概括:生态环境脆弱省,生态地位重要省,发展与生态冲突省。甘肃的生态建设具有全国性和全局性意义,受益的不仅是甘肃而且是全国。生态建设本身是公共性和公益性事业,但定位和转化得当,也完全可能成为发展地方、富裕群众的经济性产业。甘肃的生态脆弱和重点建设区,多数也是贫困人口聚居区。如果加大对当地群众的收入转移支付力度,用政策性收入补贴换取生态破坏性发展,就完全可能实现生态保护与收入增长、脱贫与致富的双赢。但生态建设所需投入巨大,受益和见效周期性强,靠甘肃力量不行,应该中央为主、各方帮助、地方落实。为此中央应加强顶层设计,制定制度规范,加大资金投入。建议国家加快开征环境资源税,专项用于环境保护治理和支付当地群众的收入。

  (六)高度重视国有企业发展

  国有企业是欠发达地区发展的重要力量,欠发达地区不是国企太多而是太少。甘肃的国企在全国排位基本和自身的经济总量处于同样的水平,全省的工业总产值还赶不上上海、北京等地一两家大企业的规模。这说明甘肃不是国企太多而是太少、不是太大而是太小。所谓的甘肃国企太多太大,国企抑制了私企发展是一个包含着倾向性错误的伪命题。甘肃目前的企业形态和所有制结构,是历史形成的,更是近40年来市场竞争选择的结果。存在的就是合理与有市场生命力的,没有出现的说明市场不认可。甘肃这些年私营企业与国有企业的基本关系是,二者之间的竞争性弱而互补性强,相当多的私营企业都是依托和依靠国有大中型企业生存发展。因此私企的不发展和国企没有关系,是市场选择的结果。必须帮助国企走出困境,为私营企业创造更好环境,实现公私经济共同发展。

  (七)把政府的作用发挥到极致

  市场的双刃剑和马太效应在欠发达地区表现十分明显。一方面拉动了其原材料能源工业的发展,另一方面严重抑制了加工业和轻工业的发展,导致工业出现了程度不同的结构性塌陷和总体收缩。总体判断,相当时期内,市场对欠发达地区工业的抑制作用要大于拉动作用,经济总体处于弱市场的地位很难根本改变。弱市场需要强政府弥补。改变这种弱市场态势,需要强政府来扭转,需要更好发挥政府的作用,既要防止政府万能论,也要防止政府无用论。应明晰市场与政府的分工边界,加强顶层设计,深化改革,重视人才,配强干部。

  (八)适时推动向发达地区转移劳动力和人口

  甘肃等欠发达地区的农村贫困,是过多的劳动力和人口与贫瘠稀缺的农业生产要素配置失衡的结果。相当一些地区的农村和农业,发展潜力有限,依靠现有土地资源解决现有人口的富裕问题,难度比较大。推动农村劳动力输转和人口转移,是重要的选择。


  [作者简介] 何元锋,甘肃行政学院党委委员、副院长。

(责任编辑:邓浩)

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