[摘 要] 2010年IBM公司正式提出“智慧城市”的概念后，智慧城市已经成为全球城市发展关注的热点。近年来，国内各界对智慧城市的关注度日益提升，在智慧城市的理论和实践领域都取得了一系列的成果和进展。与此同时，国内智慧城市规划、建设中“数字鸿沟”明显、评估与监管不到位、政府角色定位不准等问题也逐渐凸显。需要从加强对弱势群体的关注和保障、加强项目建设流程的监管与服务以及灵活处理政府和市场的关系等层面有针对性地解决当下国内智慧城市建设中的各种问题。
[关键词] 智慧城市；数字治理；电子政务 [中图分类号] D63 [文献标识码] A
城市发展形态和发展模式的变迁体现了人类生产方式和生活方式的不断变革。物联网、云计算等新一代的信息技术进一步加速推动了社会治理、居民生活方式和生产供给等领域的发展。2008年美国IBM公司提出“智慧地球”后，在2010年又提出了“智慧城市”的概念。智慧城市作为新一代信息技术革命和知识经济迅速发展的产物，逐渐引起了国内学者和实践者们的广泛关注。智慧城市的核心是以一种更智慧的方法通过利用以物联网、云计算等为核心的新一代信息技术来改变政府、企业和人们相互交往的方式，对于包括民生、环保、公共安全、城市服务、工商业活动在内的各种需求做出快速、智能的响应，提高城市运行效率，为居民创造更美好的城市生活。[1]李德仁院士认为，智慧城市是基于数字城市、物联网和云计算建立的现实世界与数字世界的融合，智慧城市对经济转型发展、城市智能管理和对大众的智能服务具有广泛的前景。[2]城市信息化发展向更高阶段的智慧化发展已成为必然趋势。在此背景下，纽约、伦敦、巴黎、东京、首尔等相继加快智慧城市的战略布局和发展，以期增强城市的综合竞争力。因此，发展智慧城市不仅是在信息化城市、数字城市基础上对人类社会生活形式、发展模式的进一步探究和变革，更是希望通过运用新一轮的信息技术，来更加有效地解决城市发展中出现的各种问题，提高资源综合利用的效率和效果，实现城市的可持续发展，进而提升人们的生活质量和幸福感。目前我国正处于城镇化快速发展的重要时期，关注和发现我国智慧城市建设的现状，发现和分析目前存在的问题及其成因，对于解决城市发展难题、实现城市可持续发展、为人民创造美好生活具有重要的意义。
一、国内智慧城市建设的现状
近年来，我国社会各界对智慧城市的理论研究和实践探索逐渐深入。从中央政府到各级地方政府，相应制定和颁发了智慧城市的政策法规，并开展了各种有益的探索和尝试。
（一）国内智慧城市法律政策现状
2012年12月5日，住房和城乡建设部颁布了《国家智慧城市试点暂行管理办法》《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（运行）》，这是我国中央政府关于智慧城市建设首次提出的指导性文件。随后，地方各级政府相关部门结合本地实际状况与发展需求，也相应地颁发了本地智慧城市建设的规划方案。近年来，随着智慧城市实践的发展和深入，智慧城市建设相关的指导文件数量逐年增多，文件内容也愈加规范清晰。这表明智慧城市作为一种新型城市发展形态和治理模式已进入国家战略规划的政策制定中，被更广泛的社会群体认可和接受。关于智慧城市建设的法律政策，综合近年来有关中央政府部门和地方各级政府出台的指导文件，整理如表1所示。
表1 部分我国智慧城市相关规章办法
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中
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府
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《国家智慧城市试点暂行管理办法》（城建部 2012年12月5日）
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《国家智慧城市（区、镇）试点指标体系（运行）》（城建部 2012年12月5日）
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《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》（国家发改委等八部委 2014年8月27日）
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《促进智慧城市健康发展部际协调工作制度及2014-2015年工作方案》（国家发改委等八部委 2014年10月29日）
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《关于促进交通一卡通健康发展加快实现互联互通的指导意见》（交通部 2015年4月30日）
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《关于智慧城市标准体系和评价指标体系建设及应用指导意见》（国家标准委、中央网信办、国家发改委 2015年11月11日）
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政
府
层
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《浙江省智慧城市试点工作方案》（2012年）
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《智慧江苏建设行动方案（2014-2016年）》
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《山东省智慧城市体系规范和建设指南（试行）》
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《省人民政府关于加快推进智慧湖北建设的意见》
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《上海市推进智慧城市建设行动计划（2014-2016）》
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《福建省人民政府关于数字福建智慧城市的指导意见》
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《河南省促进智慧城市健康发展工作方案(2015—2017年)》
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《天津市智慧城市建设行动计划（2015-2017）》
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《重庆市深入推进智慧城市建设总体方案（2015-2020）》
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《广东省促进智慧城市健康发展工作方案》
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《智慧深圳建设实施方案（2013-2015）》
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《沈阳市智慧城市总体规划（2016—2020年）》
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《温州市智慧城市创建实施方案》（2013年）
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（二）国内智慧城市实践的主要特征
2011年，我国城镇化率首次突破50%，与此产生的各类城市问题也是日益突出，促进城市发展模式和形态的转型逐渐成为社会的共识。自2011年以来，东部少数地区，如上海、宁波、广州等地开启了探索智慧城市规划建设的历程，主要围绕卫生、交通、教育、健康等公共服务领域展开。2012年，北京、天津、江苏、湖北、辽宁、湖南等六省市也加入了智慧城市建设的阵营，开始将智能化、数字化的信息技术应用于城市政务、金融、旅游等领域。2013年，国家智慧城市试点名单的出炉，将国内大部分省份都覆盖，表明智慧城市建设开始推向全国。2014年，青海省也出台了相应的智慧城市发展战略纲要。国内各省、直辖市陆续都开启了智慧城市建设的步伐，主要围绕政务、交通、医疗、旅游、物流、教育等基础设施和基本公共服务体系的建设内容。到2015年年底，智慧城市建设的理念和方案在全国80%地级以上城市得到了落实，不少县级城市和部分乡镇也开始酝酿本地区的智慧城市规划与建设。经过短短几年的发展，国内智慧城市的实践状况主要表现在区域、群体、领域等方面的特征：
1.由点到面的趋势显著增强
当前国内智慧城市建设，从区域分布来看呈现出由东部大城市向中西部地区城市推广的趋势，即由点到面的趋势日益明显。东部大城市经济基础较好，其功能、规模和结构具有更强的包容性和灵活性；能较早捕捉到智慧城市建设的相关理念与愿景，并能敏锐感知到智慧城市作为一种新型城市建设和治理模式对未来城市经济发展、社会转型所具有的深远意义。此外，大城市在城市治理过程中的各类问题日益突出，这也为大城市率先开展智慧城市建设提供了一种必要性和紧迫性。因此，东部省市率先开展智慧城市建设不仅是因为经济技术基础具有优势，更有一种前瞻性的内在动机。目前，智慧城市建设由个别城市逐步扩大到整个东部地区；东部智慧城市建设的成功模式和案例也正逐渐向中西部地区推广，构成了由线到面的网络格局，形成了我国智慧城市建设由点到面的发展趋势。
2.利益相关群体多元化
智慧城市建设的目标是创造一个适宜乐居的城市生活环境。一个城市共同体是由不同的子共同体系统组成，各个子共同体的组成要素、结构不同，其各自的目标、诉求也不尽相同。智慧城市所面向的利益相关群体是多元性的。按年龄结构划分，有老年群体、中青年群体、少儿群体；按教育文化程度划分，有低文化群体和受过高等教育的群体；按收入水平划分，有低收入群体、中等收入群体、高收入群体等。首先，不同群体由于从事的生产生活活动不同，对智慧城市的认知和了解程度也不尽相同。在长期从事城市环卫工作的人群看来，智慧城市建设主要是营造美好的城市公共卫生环境；在从事高新技术产业的群体眼里，智慧城市建设主要是通过新一代信息技术，加快城市信息资源的整合，促进信息交流与共享。其次，智慧城市理念及其相应的产品服务在不同群体中发挥的效用也不尽相同。老年群体、低文化程度群体等受生理、认知等客观条件的限制，他们对最新的信息技术接触较少，在一定程度上会影响这些群体对智慧城市的认识和接纳。因此，智慧城市的建设过程中需要关注到不同利益相关群体的多元化需求，提供更加简便、快捷和易于操作的产品和服务。
3.政策法规渐趋完善
规章制度为智慧城市建设的有效开展和持续推进提供了法理依据和制度保障。当前国内智慧城市建设主要涉及政务、金融、交通、医疗、教育、旅游、物流、社区治理等领域。2012年城建部出台了关于智慧城市建设纲要性文件后，工信部、交通部、卫生部、国家旅游局等相关部委也出台了城市信息网络工程、交通、医疗、旅游等方面的政策规章。各部门联合制定、实施、监督法律法规的联合机制逐渐形成。同时，地方相关法律法规和发展环境逐步完善，重庆市率先将基于电子标签的“交通信息卡系统”纳入经重庆市人大备案的《重庆市道路交通安全条例》中，成为我国唯一获得地方立法支撑的交通科技项目，为推动智慧交通进一步发展奠定了基础。2016年10月初，《银川市智慧城市促进条例》作为全国首部涉及智慧城市建设方面的地方性法规正式出台实施，这也表明银川市率先通过立法形式为智慧城市建设提供了制度保障，为其他地区智慧城市法规的制定提供了借鉴。
二、当前国内智慧城市发展的主要问题
（一）“数字鸿沟”现象存在且愈加显著
首先，不同行政等级的城市规划，其战略规划的定位、方向不尽相同。各地对智慧城市建设的理解和认知水平也参差不齐，在基础设施建设投入、技术开发能力等方面存在很大差异。直辖市以及省会城市拥有丰富的资金技术、政策人才等优势，其智慧城市建设的战略定位相对前瞻、全面，而普通三、四线城市的规划方案大都存在战略定位过高的问题，导致最终的实施效果甚微，城乡间的差距也随之扩大。其次，智慧城市建设对不同群体的关注度存在差异。其中明显的表现就是公共服务不均衡，尤其是老年人群体、受教育程度低的群体对数字化、智能化的产品和工具了解甚少，这样就容易形成不同群体对智慧城市认知和接受上的鸿沟。
（二）智慧城市建设流程中环节缺失
智慧城市建设应包括项目规划、筹资、建设、运营、监控、评估、反馈等一系列流程。目前，国内智慧城市建设流程中环节的缺失主要涉及监控不到位、绩效评价指标不完善等问题。监控应贯穿智慧城市建设各领域的全部流程，涉及项目规划的民主科学性、筹资的合法透明性、建设过程的规范有序性、评估指标的统一合理性等。因此，监控环节的缺失，在很大程度上会影响智慧城市建设效果的及时反馈和改进。同时，绩效评价体系的不完善也是当前国内智慧城市建设的突出问题，这主要体现在缺乏系统、全面的绩效评价指标体系构建、科学的评价方法的选取和合理的指标权重的设计，导致相关组织部门、利益相关群体、个体难以有效衡量智慧城市建设所带来的实际效果。此外，项目绩效评价的主体选择也相对单一，往往由政府相关部门单独负责绩效评价的整个过程，缺乏第三方绩效评价主体的参与。
（三）政府角色定位不够准确
当前国内智慧城市项目主要通过政府来谋划、筹资和实施。政府在智慧城市规划和建设中扮演着引导者、建设者和监管者等多重角色，而企业等组织则更多地扮演参与者的角色。因此，在智慧城市项目规划、建设过程中政府容易缺位、越位，导致政府在推进智慧城市建设过程中出现角色定位的混乱甚至偏差。在面临风险和责任担当时，政府和企业等智慧城市的建设主体容易相互推诿责任；在利益分配时，也容易造成模糊领域中资源的分配不均。政府和企业在智慧城市建设中的角色定位不准，会影响智慧城市建设的长远发展。因此，必须要明确政府在智慧城市建设过程中的权力和责任清单。
三、国内智慧城市建设问题的成因探析
（一）信息的整合与共享不充分加剧了“数字鸿沟”
国内智慧城市建设经过了七年的发展历程，但在智慧城市规划和建设的具体实践中，不同区域、人群、城乡之间对智慧城市各领域的认知和接受程度存在偏差。同时，不同区域、人群、城乡和部门之间的信息不对称和资源获取不平衡，使得信息交流与共享渠道不畅通，阻碍了信息技术的整合与共享，造成不同主体对同一智慧城市项目的认知存在较大差异。以电子政务为例，由于现行行政体制的职能划分，各部门电子政务的系统性和封闭性较强，但在横向互联互通方面则存在很多断点。在不同行业间，由于信息化水平的参差不齐，跨行业信息交流与共享也存在同样的问题。同时，由于社会结构与市场等要素的细分导致专门化程度过高，各领域、各行业相互独立，严重制约了信息资源的有效整合，很难形成合力构建一体化的服务平台建设。公共服务与公众诉求之间、单一企业与行业内部其他企业之间、同一个领域内各主体之间等均未形成有效的统一信息系统。因此，信息整合和共享的不充分加速了信息的碎片化和孤岛现象，导致了智慧城市建设中“数字鸿沟”现象的产生。
（二）参与主体的单一化抑制了智慧城市建设流程的完善
国内智慧城市建设刚刚起步，尚处于探索和试点的初始阶段，缺乏全国性的统筹规划。各地各部门对智慧城市的认识理解水平存在差异，没有充分理解和掌握智慧城市建设的流程环节和构成要素。首先，许多信息化先行城市出台了智慧城市建设的专项规划，但在规划结构、建设思路和实施方案上存在趋同现象，缺乏体现地区经济文化特色的元素。很多地区急于跟风、“照猫画虎”，导致不同地区同质化现象严重，没有根据本地区的实际情况来进行相应的调整与优化。因此，智慧城市建设的同质化倾向，一定程度上抑制了智慧城市建设流程的完善和优化。其次，政府作为推进智慧城市建设的主导者，在推进智慧城市建设的过程中力量是非常有限的。由此造成了智慧城市建设筹资、投资和建设主体的单一化，这也导致了智慧城市建设过程中缺少多元化监控和评价主体的参与。最后，在智慧城市建设评价和反馈等环节，目前国内新兴信息技术的自主研发能力和水平还有很大的发展空间，技术创新团队力量不够壮大，第三方评估制度不健全，缺乏科学、统一的评价指标体系和权威的评价机构。这也使得智慧城市建设的实施效果难以得到合理的衡量和评价，导致评价和反馈环节的缺失。
（三）缺乏市场导向的单一化管理机制使政府定位不准
资金问题始终贯穿着智慧城市建设的整个流程。由于智慧城市建设刚刚起步，各市场主体对智慧城市这一新概念缺乏深入的了解和探究，对智慧城市各领域建设的前景很难准确评估和把握，很多市场主体目前主要秉持观望和浅尝辄止的态度。因此，当前国内智慧城市建设主要由政府主导，市场主体在智慧城市建设的规划、监控和评估过程中的参与程度不够，导致政府主导过于单一化，政府成为智慧城市建设过程中的“运动员”和“裁判员”，缺乏市场导向的智慧城市建设和管理模式。缺乏市场导向在一定程度上表明多元市场主体力量培育不充分，智慧城市建设主体力量不均衡。在项目建设过程中占绝对优势的政府由于缺少其他力量的平衡与制约，在具体项目规划、建设、运营、监管、评估等领域中往往会出现窜位、缺位、越位等现象。同时，政府部门及其领导干部由于自身的绩效考虑，过度注重项目工程的建设，对项目的实际应用效果和市场导向缺乏深入的思考与研究，容易导致政府在智慧城市建设中的职能定位不清。
四、国内智慧城市建设问题的应对政策
智慧城市作为现代信息社会城市发展的最新形态，其理念已被大多数地区和居民接受和采纳。智慧城市应以人为本，借助智慧技术主动征询并及时响应市民的需求和意见，促使政府从发号施令的命令者转型为以民生为本、以市民满意度为本的服务者，实现城市决策的人性化和高效率。当前国内主要智慧城市实践取得的效果十分明显，但其中存在群体“数字鸿沟”明显、监控与评价环节缺失、政府角色定位不准等问题，严重制约着当下智慧城市的规划与建设。为此，需要从加强对弱势群体的关注和保障、加强项目建设流程的监管与服务以及灵活处理政府和市场的关系等层面有针对性地解决当下国内智慧城市建设中的各种问题。
（一）立足各地实际,合理战略定位，缩小“数字鸿沟”
群体“数字鸿沟”体现了不同群体对智慧城市建设的认知和态度差异。智慧城市建设是一项长久性的复杂系统工程，群体“数字鸿沟”影响着智慧城市建设的实践环节与价值目标。一方面，需要在一定的战略高度综合考虑和统筹规划智慧城市建设的宏观方向，结合各地区自身的经济文化水平、居民诉求、信息技术基础和人才储备情况，缩小区域、城乡间智慧城市建设的战略定位差距；同时各地区也要着眼实际，积极开发一些适用于老年人、低受教育程度群体、残障人士等群体的智能型产品与服务，关注和保障弱势群体的诉求和利益，增强公共服务的特色性和适用性，缩小不同群体对智慧城市认知的差距。在教育层面，要加强智慧城市相关背景知识的宣传、受教育和推广，让智慧城市的理念和实践进入更多群体的视野。
（二）鼓励多元市场主体参与，完善监控和评价环节
首先，鼓励企业、技术人才、城市居民等多元利益相关者参与到智慧城市的建设过程中，加快和提高信息技术的自主研发能力和水平，通过依托技术创新培育新兴产业和中小企业，发挥企业对新兴技术和市场需求敏锐感知的独特优势，建设网格化的筹资渠道，为智慧城市建设提供经济和技术基础。其次，加强科技创新研发人才的培养，对不同部门和行业的人才资源进行整合，以鼓励性政策加快智慧城市重点领域的技术研究，对优秀人才给予全方位的福利激励，为智慧城市的建设、运营、监管、评估等环节提供强大的人才保障。最后，拓宽各方市场主体对智慧城市建设的意见反馈渠道，促进不同群体的信息交流、互动和反馈，加强智慧城市建设过程中的监控和评价，从而更加高效地为需求多样化的居民提供个性化的服务，不断提高居民生活质量。
（三）发挥市场在智慧城市建设资源配置中的重要作用
智慧城市建设的源泉与活力来源于完善的市场经济运行机制，而发挥资源配置的决定性作用是要创造健康良好的市场运行环境。理顺政府和市场的关系是发挥市场在智慧城市建设资源配置中决定性作用的前提。目前，各级政府在智慧城市的建设中大都扮演着领导者、建设者、监管者、评估者等多重角色。在提供城市管理和公共服务方面的责任和权限难以区分和准确界定，这就需要政府在城市规划建设中科学地认识自身角色，做好“掌舵者”而非“划桨者”，明确自身权力和责任清单的具体内容，尊重和遵循市场经济的发展规律，充分发挥市场在智慧城市建设中的重要作用。
总的来说，国内智慧城市建设虽是最初从国外借鉴的新兴概念，但在我国具体的实践过程中不断注入了本土元素。智慧城市所勾勒的愿景是美好的，而具体实践过程的问题却是多样的，需要在今后的规划建设中不断总结经验，结合各地区的实际情况、政策需求和迫切需要解决的问题，制定个性化的智慧城市发展战略，鼓励多元利益相关主体的参与，以真正实现城市的可持续、和谐发展。
参考文献
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[作者简介] 葛蕾蕾，国际关系学院公共管理系副教授；佟女画，国际关系学院国际经济系实习研究员；侯为刚，国际关系学院公共管理系本科生。
