脱贫攻坚:进展、问题与对策

2017年08月31日 13:49   来源:行政管理改革   薛 刚

  [摘 要] 中央扶贫开发工作会议召开和《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》下发一年多以来,精准扶贫、精准脱贫取得了巨大进展和成就。脱贫攻坚中也出现了一些新的情况和问题,需要尽快研究解决。当前,可从进一步遵循扶贫内在规律、强化以改革为动力、发挥市场机制作用、扩大扶贫信息公开四个方面入手来深入推进脱贫攻坚,从而更好地贯彻落实好精准扶贫、精准脱贫基本方略,实现稳定、可持续脱贫和发展。

  [关键词] 脱贫攻坚;精准扶贫;精准脱贫

  [中图分类号] D63 [文献标识码] A

  2015年11月底,中央扶贫开发工作会议召开,《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》制定下发。一年多以来,各级党委和政府高度重视脱贫攻坚工作,精准扶贫、精准脱贫取得了重大进展和成就。与此同时,脱贫攻坚实践中也出现了一些新情况和新问题,亟需研究解决。

  一、精准扶贫精准脱贫取得的巨大进展

  精准扶贫、精准脱贫在诸多方面取得了巨大的进展和成效,突出体现在以下三个方面。

  (一)各级党委和政府脱贫攻坚责任已完全夯实

  中央发出打赢脱贫攻坚战的动员令后,各级党委和政府都提升了对扶贫开发工作重要性、紧迫性的认识,积极行动起来全面开展精准扶贫、精准脱贫。党委领导、政府主导的脱贫攻坚组织领导体制已经完整建立,省市县乡村五级书记一起抓脱贫攻坚的工作格局已完全落实和形成。脱贫攻坚任务重的地区党委和政府都把脱贫攻坚作为“十三五”期间头等大事和第一民生工程来抓,贫困县市区更是将脱贫攻坚作为第一位的重大任务,对照脱贫摘帽时间,倒排工期,强力推进精准扶贫、精准脱贫。

  脱贫攻坚考核问责体系也已全面建立。中西部22个扶贫开发任务重的省区市党政主要领导向中央签署了《脱贫攻坚责任书》,每年向中央报告脱贫攻坚进展情况。各省区市也层层签订脱贫攻坚责任书,层层落实了责任,级级传导了压力。2016年2月9日起,中办、国办印发的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》开始施行;2016年10月11日起,中办、国办印发的《脱贫攻坚责任制实施办法》开始施行。

  当前,脱贫攻坚组织领导体制已完全建立,各级党委政府及相关人员责任已完全夯实,压力已层层传导至乡村。

  (二)我国政治优势和制度优势已充分彰显

  中央和国家机关各部门运用部门职能和行业资源大力支持脱贫攻坚。《“十三五”交通扶贫规划》《关于支持贫困地区农林水利基础设施建设推进脱贫攻坚的指导意见》《网络扶贫行动计划》《关于实施健康扶贫工程的指导意见》等政策措施,有力地促进了精准扶贫、精准脱贫。

  东西部扶贫协作和对口支援深入开展。2016年7月,习近平总书记在银川主持召开东西部扶贫协作座谈会;2016年10月,《关于进一步加强东西部扶贫协作工作的指导意见》印发。

  定点扶贫工作力度显著加大。2015年12月,中央单位定点扶贫工作会议召开。许多中央单位主要领导都去了定点扶贫县调研,在选派挂职干部、资金投入、直接帮扶贫困人口脱贫等方面都加大了力度。

  军队和武警部队、民营企业、社会组织、个人广泛参与脱贫攻坚。2016年3月,《关于军队参与打赢脱贫攻坚战的意见》印发。截至2016年底,进入“万企帮万村”精准扶贫行动台账管理的民营企业有2.65万家。[1]社会各界积极响应脱贫攻坚,仅2015年全国扶贫日就募集了超过100亿元的资金。[2]当前,全党全国全社会力量参与的大扶贫格局已经形成。

  (三)年度减贫任务连续两年超额完成

  “十二五”以来,我国扶贫工作进入了啃“硬骨头”的阶段。2011年至2014年,我国减少农村贫困人口数量呈逐年下降趋势。2015年,全国减贫1442万人,比2014年多减210万人,一举扭转跌势,减贫速度显著加快。[3]2015年度减贫1000万人以上的任务超额完成,标志着“十二五”扶贫开发圆满收官,并为“十三五”脱贫攻坚奠定了良好基础。

  2016年4月,中办、国办印发了《关于建立贫困退出机制的意见》,对于贫困人口、贫困村、贫困县的退出标准和程序以及监督问责等进行了规定,使贫困退出更加规范、客观、实在。

  2016年,全国减少农村贫困人口1240万,圆满地完成了中央提出的再减少1000万人的目标任务。2016年底,农村贫困人口减少到4335万人,贫困发生率下降至4.5%,[4]贫困地区农村居民收入增长幅度高于全国平均水平,贫困人口生产生活条件明显改善,贫困地区面貌明显改观,“十三五”脱贫攻坚开局良好。

  2015、2016年度脱贫攻坚任务的超额完成,都是在剩下的贫困人口贫困程度更深、脱贫成本更高、减贫难度越来越大的情况下实现的,是很了不起的成就。

  二、当前脱贫攻坚工作中存在的不足与问题

  当前,脱贫攻坚依然任务艰巨、时间紧迫。而且,脱贫攻坚中也出现了一些不足和问题,影响了精准扶贫的顺利开展,需引起重视并研究解决。

  (一)脱贫摘帽急躁症较为普遍

  习近平总书记指出,精准扶贫是为了精准脱贫,“既要防止拖延病,又要防止急躁症”。当前,在各方面都行动起来参与脱贫攻坚的大形势下,基本上很罕见有患上拖延病的。然而,各级层层加码比较常见,患上脱贫摘帽急躁症的地方不在少数。

  扶贫、脱贫有其内在规律,贫困群众通过自身努力和外界帮扶逐步摆脱贫困状态需要一个过程,需要必不可少的时间。而且,当前的贫困户都是贫中之贫、困中之困、难中之难,贫困人口所需要的点滴成长、缓慢见效、进而逐渐摆脱深度贫困的过程与时间相对来说可能更长一些,我们基层党委、政府的帮扶可能要更科学、更符合规律、更耐心一些。

  然而,因急于摘帽而导致短期化扶贫行为、急功近利行为和拔苗助长现象时有出现,违背了精准扶贫的规律。习总书记指出,“规划科学是最大的效益,规划失误是最大的浪费,规划折腾是最大的忌讳。”在投资巨大的异地扶贫搬迁中,有的地方过于着急赶进度、见成效,异地扶贫搬迁集中安置点开工率已超过77%,但规划编制完成率还不足55%。2017年4月18日,国家发改委、国务院扶贫办向22个有易地扶贫搬迁任务的省份印发《关于切实做好安置点规划选址加强易地扶贫搬迁质量管理风险防范的紧急通知》,这不是无的放矢。

  此类不科学、不尊重规律、不为贫困群众长远负责任的做法,都造成了一定的负面影响。

  (二)以改革为动力推动脱贫攻坚努力不够

  习近平总书记指出,脱贫攻坚必须坚持问题导向,以改革为动力,以构建科学的体制机制为突破口。早在20多年前,习总书记担任福建省宁德地委书记时,就针对宁德比较贫困的特点,一再强调要大胆改革和开放,并就正确处理改革开放与扶贫的关系指出,“闽东的改革应进一步深化,各项工作都要以改革总揽全局,扶贫工作也要贯彻改革精神。”[5]

  当前,贫困地区在中央政策支持和全社会扶贫助贫大环境等方面比宁德当年好多了。但在这样良好的外部环境下,不少贫困县、贫困乡镇在解放思想、更新观念,以改革为动力、用改革创新的办法破除阻碍经济社会发展的制约因素来推动脱贫攻坚方面,则显得重视不够,努力不足。

  有的贫困县对于政府机构改革和职能转变,等待观望拖延,一再回避矛盾,能拖至最后一刻就拖至最后一刻。有的贫困县对于近年来党中央、国务院持续推进的“简政放权、放管结合、优化服务”改革,重视不够,推动不够,“最后一公里”迟迟难以打通。有的贫困县对于《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》等改革政策措施的重要性认识不到位,研究协调不够,眼睛还是盯在着力扩大扶贫资金总量盘子上。

  以上这些,导致一些改革措施没有真正落地,直接影响了精准扶贫、精准脱贫的顺利开展和成效。

  (三)脱贫攻坚中发挥市场机制作用不充分

  《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出,要“强化政府责任,引领市场、社会协同发力”,《“十三五”脱贫攻坚规划》要求,“脱贫攻坚工作要与经济社会发展各领域工作相衔接,与新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化相统筹,充分发挥政府主导和市场机制作用”。29年前,习总书记就指出,“弱鸟可望先飞,至贫可能先富”,“商品观念、市场观念、竞争观念对贫困地区来说,都是崭新观念,都应成为‘先飞’意识的组成部分。没有这些观念,我们即便天天高喊商品经济也只是一句空话。”[6]

  有的贫困地区对“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”理解把握还不到位,在“推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化”方面还有不少需要改进的地方。脱贫攻坚中,不少贫困县市忽视了中央引领市场协同发力、充分发挥市场机制作用的要求,在一定程度上淡化了市场观念,不注重在适宜的情况下,利用市场方法、市场化手段解决相适应的矛盾与问题,不注重通过市场机制作用建立双边多边的双赢多赢机制及长效机制,而过多地依赖行政命令、行政手段、行政方法来解决问题。

  凡此种种,导致有的贫困县在脱贫攻坚中未能有效发挥市场机制作用,扶贫资金未能发挥“四两拨千斤”的放大作用,使用效益不高,对精准扶贫、精准脱贫的当期效果和可持续性都造成了影响。

  (四)扶贫信息公开制度不健全

  习近平总书记要求:用权必须透明,在阳光下运行,各级干部最好的用权方法就是推进权力运行的公开化、规范化,落实党务公开、政务公开、司法公开和各领域办事公开的制度。[7]《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》指出,“贫困地区要建立扶贫公告公示制度,强化社会监督,保障资金在阳光下运行。”《“十三五”脱贫攻坚规划》要求,“建立健全扶贫资金、项目信息公开机制,保障资金项目在阳光下运行,确保资金使用安全、有效、精准。”

  中央扶贫开发工作会议以来,到达贫困县的资金、项目等大幅增加,对干部的诱惑考验也大幅增加。仅2016年,针对扶贫领域贪污挪用、虚报冒领、截留私分、挥霍浪费等突出问题,各级纪检监察机关共查处扶贫领域腐败问题16193件,处理20083人。[8]“阳光是最好的防腐剂”。但在精准扶贫实践中,不少贫困县在建立公开公示制度方面做得还不到位。有的贫困县至今未按《政府信息公开条例》要求,在官方网站公开政府规范性文件。有的贫困县未按《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》所要求的“全面推行公开公示制度”,在贯彻落实《意见》的文件中甚至没有提及公开公示。

  扶贫资金、项目等的不透明,给暗箱操作和腐败预留了空间,群众知情权得不到保障,影响了精准扶贫的顺利开展和贫困群众的公平感与获得感。

  三、进一步贯彻落实好精准扶贫精准脱贫基本方略的建议

  当前,改进完善我国脱贫攻坚工作,进一步贯彻落实好精准扶贫、精准脱贫基本方略,可以从以下几个方面入手。

  (一)进一步遵循扶贫内在规律推进脱贫攻坚

  习近平总书记在东西部扶贫协作座谈会上强调指出,抓工作,要有雄心壮志,更要有科学态度。在脱贫攻坚中,我们应进一步以科学的态度,尊重、遵循反贫困规律,更科学地开展扶贫工作。

  1.反复思考领会中央精准扶贫精准脱贫政策,认真按照中央决策部署开展工作。贫困地区脱贫攻坚任务繁重,贫困县市领导干部扶贫任务常常既多又急,因而会议传达学习多、具体抓落实多,静心深入思考领会中央政策时间相对较少。但越是任务重,越应重视对中央政策的深入思考、领会与及时跟踪。特别是遇到困难与问题时,一定要及时对标中央政策,结合当地实际和新的实践进一步领会中央精神,思考探索抓好落实。

  2.科学合理确定脱贫时间,防止拔苗助长、欲速不达。应坚决贯彻落实习总书记所指出的,要坚持时间服从质量,科学确定脱贫时间,不搞层层加码。应充分认识脱贫攻坚的艰巨性与复杂性,科学看待“快”与“慢”的关系,防止片面追求短期收入超过贫困线,防止急躁冒进、急于求成。

  3.注重不断总结实践经验,进一步探索把握规律。随着精准扶贫的深入开展,难免会遇到新的矛盾与问题,其中一些是没有处理过、甚至是之前未曾预想到的。因此要加大对工作中新情况、新问题的研究,不断总结、探索规律性的东西,进而把握、遵循扶贫、脱贫内在规律,科学高效地开展脱贫攻坚工作。在着力解决收入贫困问题的同时,应重视同步考虑解决贫困群众能力贫困、权利贫困方面的问题,以切实提高帮扶成效,实现可持续脱贫、真脱贫。

  4.加大扶贫培训力度,提高扶贫能力和水平。磨刀不误砍柴功。培训、交流、研讨,对于贫困县市和扶贫干部进一步开展好精准扶贫工作,具有重要促进作用。

  (二)进一步强化以改革为动力推进脱贫攻坚

  贫困地区应进一步贯彻落实《“十三五”脱贫攻坚规划》要求的脱贫攻坚必须“坚持统筹推进改革创新”的原则,切实强化改革创新意识,注重以改革思维和改革的办法来推进脱贫攻坚。

  1.认真贯彻落实中央改革部署,全方位助推脱贫攻坚。应不断深化简政放权、放管结合、优化服务改革,认真贯彻《中共中央国务院关于深入推进农业供给侧结构性改革加快培育农业农村发展新动能的若干意见》《关于加强乡镇政府服务能力建设的意见》等改革举措。通过改革创新,释放贫困地区、贫困群众内在活力动力,促进县域脱贫攻坚主体自我造血系统的自循环、微循环细胞体系活跃畅通;通过改革创新,推动贫困地区经济社会发展而不是片面追求GDP增长,为开展精准扶贫提供更好基础设施和公共服务保障;通过改革创新,推进贫困地区治理体系和治理能力现代化,提升有效开展精准扶贫的能力水平。

  2.注重用改革的办法来推进脱贫攻坚,建立精准扶贫精准脱贫长效机制。应认真贯彻《国务院办公厅关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》《关于做好2017年贫困县涉农资金整合试点工作的通知》等涉农资金供给机制改革政策,推动实质性整合,更好满足贫困县扶贫需要。应认真贯彻《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》等扶贫改革政策,积极探索资产收益扶贫等扶贫脱贫长效机制。

  3.发扬改革精神,直面并勇于破解扶贫脱贫难题。应以更大改革勇气和担当,实事求是,奋力破除制约脱贫攻坚的各种体制机制和观念性障碍。对于扶贫脱贫中的复杂矛盾与深层次问题,应努力以改革思维和创新举措,着力探索化解矛盾、解决问题的新的有效形式和方法,以不断顺利推进精准扶贫。

  (三)进一步发挥市场机制作用推进脱贫攻坚

  贫困地区应进一步贯彻落实中央提出的在脱贫攻坚中要引领市场协同发力、充分发挥市场机制作用的要求,注意更充分地发挥市场机制和市场化手段在深入、有效、长效推进精准扶贫、精准脱贫中的作用。

  1.培养和增强贫困群众的市场意识,提高其适应市场经济和参与市场竞争的能力。在发展产业、项目时,要防止简单“输血式”扶贫的翻版做法,啥都由政府出、干部做,大包大揽。而应强化利益联结机制,引导贫困户出工、出力,有条件的情况下再出一部分资金,使扶贫产业发展与项目成败和他现有利益增损与自身努力程度密切相关,从而更好地调动贫困户关心、投入扶贫产业项目的内在动力。应让贫困群众明白,自己既是扶贫政策受益者,也是建设主体、贷款还款主体和风险承担主体,必须更多地走向市场、依靠市场。

  2.应更多引入市场化手段,更好引领市场协同发力扶贫。贫困地区在动员金融机构扩大扶贫贷款规模时,应考虑金融机构、特别是商业银行对还款问题的合理顾虑。政府可采用提供扶贫贷款担保、设立风险补偿基金等做法,建立扶贫信贷风险分担机制,从根本上激发金融机构放贷积极性和大幅度撬动银行信贷资金,从而缓解贫困户、农民合作社、扶贫龙头企业等贷款难、融资成本高及扶贫产业开发投入不足等问题。

  3.正确把握政府和市场的关系,进一步深刻理解充分发挥市场机制作用在扶贫脱贫中的重要性。应认真学习领会《关于创新政府配置资源方式的指导意见》,按照党中央、国务院决策部署抓好贯彻落实。贫困地区干部与扶贫干部可学习习总书记著的《摆脱贫困》一书,从习总书记扶贫开发战略思想的一个重要起源上,观察思考改革精神和市场观念在贫困地区摆脱贫困中的重要作用。

  (四)进一步以公开公示为保障推进脱贫攻坚

  贫困地区应高度重视信息公开工作,认真按照中央要求,推动脱贫攻坚决策、执行、管理、服务、结果公开,扩大群众参与,以更好地保障精准扶贫、精准脱贫的顺利、深入开展。

  1.强化公开理念,切实推动扶贫脱贫信息公开。应认真贯彻落实中办国办《关于全面推进政务公开工作的意见》、国办《〈关于全面推进政务公开工作的意见〉实施细则》《国务院办公厅关于印发2017年政务公开工作要点的通知》等文件要求,加大惠农扶贫政策、帮扶对象、帮扶举措、帮扶成效、贫困退出等信息公开力度。贫困县各涉农扶贫部门应向各乡镇公开涉农扶贫资金项目在全县分配安排等情况,各乡镇政府和行政村应公示贫困户和脱贫人口名单、涉农扶贫项目实施等情况。

  2.通过公开使群众有更多参与和表达的权利,逐步提高贫困群众自我选择、自我发展能力。贫困不仅仅表现为经济方面的低收入和低消费,往往还连带着受教育程度低、素质能力偏低、缺乏发言权等。通过扶贫政策措施、项目资金安排、项目实施等情况的信息公开,使贫困群众能有更多机会参与扶贫项目,表达自身诉求与意愿,进行自主选择。从而让贫困群众在对扶贫脱贫过程的参与、表达、选择中更好地实现平等参与和平等发展权利,并渐次提升自身素质能力,逐步达到自我发展能力提高的目的。

  3.通过公开公示进一步赢得群众信任支持,使贫困群众有更多的获得感。通过全面公开公示,有效遏制脱贫攻坚中的不公平、不公正和寻租腐败等行为,实现阳光扶贫、廉洁扶贫,把好事办好。从而进一步赢得群众对党和政府脱贫攻坚政策的更大信任和支持,使贫困群众在精准扶贫、精准脱贫中有更大的公平感和更多的获得感。

  参考文献

  [1]杨洪涛.2.65万家民营企业精准帮扶2.1万个贫困村[N].人民日报,2017-05-08.

  [2]顾仲阳.全国千万减贫任务超额完成[N].人民日报,2016-03-01.

  [3]黄俊毅.啃下硬骨头 减贫逾亿人[N].经济日报,2016-03-03.

  [4]景远.发改委“新掌门”三赞我国减贫成就:贫困发生率已降至4.5%[EB/OL].中国经济网,http://tuopin.ce.cn/zg/201703/06/t20170306_20769489.shtml.

  [5][6]习近平.摆脱贫困[M].福州:海峡出版发行集团福建人民出版社,1992(2016重印):97-98、2-3.

  [7]习近平:严以用权的十个要求[EB/OL].新华网,http://news.xinhuanet.com/politics/2015-08/11/c_1116212997.htm.

  [8]赵振宇.切实加强扶贫领域监督执纪问责——严明纪律保障脱贫攻坚首战告捷[J].中国纪检监察,2017(7).

  [基金项目] 国家行政学院2017年度科研项目“精准扶贫中激发贫困群众内生动力问题研究”(17ZBQN01)。

  [作者简介] 薛刚,国家行政学院公共管理教研部副教授,公共治理研究中心秘书长。

(责任编辑:范戴芫)

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