[摘 要] 目前生态农业在我国的发展面临困境。日本和美国是成功发展生态农业的代表性国家，两国生态农业的繁荣在很大程度上得益于发达的生态农业法律制度。本文对日本和美国生态农业法律制度的经验分别进行总结，并对我国生态农业法律制度的不足进行对照总结，最后提出我国生态农业法律制度完善措施：在基础性法律中建立科学明确的生态农业基本制度、提高生态农业指导性规定和技术性规定的立法层级以及将强制性法律制度和引导性法律制度进行有机结合。
[关键词] 生态农业；美日经验；法律制度
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
我国在70年代末就开始了对生态农业的探索，近年来随着生态环境退化问题、食品质量安全问题、农业收益低下等问题的加剧，更是将发展生态农业作为一项重要的国家政策。目前我国生态农业的发展已经取得了一定成果，但生态农业在我国所占的比例仍然很小，并且发展缓慢，完善生态农业法律制度对于解决我国生态农业发展困境、促进我国生态农业繁荣发展具有重要意义。
一、日本和美国发展生态农业的法律经验
目前在世界范围内，发展生态农业是很多发达国家农业生产的重要方式。其中日本是发展生态农业的代表性国家，日本与中国的农业自然条件非常相似，最大特征为人多地少：日本土地总面积37.78万平方公里，76%为丘陵和山地，人均耕地面积不足一亩。[1]美国是全球最大的经济体，也是世界最大的粮食出口国，美国农业虽然以机械化大生产闻名，但美国同时也是发展生态农业最先进、最有特色的国家之一，中美两国在总体地理环境、农业总体规模等方面也有很多相似之处。日本和美国都是法律制度发达国家，两国生态农业的繁荣在很大程度上得益于发达的生态农业法律制度，对中国有重要的启示。
（一）日本发展生态农业的法律经验
日本自21世纪以来全面实施生态性农业。生态农业在日本的繁荣发展离不开法律的推动和保障。
1.日本在基础性法律中建立了科学明确的生态农业基本法律制度。日本相关领域的基础性法律，如《农业基本法》《食品、农业、农村基本法》《可持续发展法》中都有对生态农业基本制度的规定，并且这些规定是在对生态农业的多重价值进行综合考量的基础上建立的，而不限于资源环境保护领域，为生态农业的发展提供了科学明确的依据。日本不仅对所有的农业生产都有一定的生态性要求，还以法律建立了专门的生态农业种类——环境保全型农业，具体包括有机农业、特别栽培农业和废弃物再生利用型农业。[2]日本在20世纪中期以后直至20世纪90年代相当长的一段时间里一度以石油农业为主，面对环境污染严重和农产品品质低下的严峻形势，农林水产省1992年在发布的“新的食物、农业、农村政策方向”中首次提出了环境保全型农业，并对其做出明确定义“要充分发挥农业所拥有的物质循环功能，不断协调与生产力提高间的关系，通过土壤复壮，减少化肥、农药的使用，减轻对环境的负荷，是具有持续性的农业”。环境保全型农业的提出标志着日本政府对农业的价值观发生变化，将单独的农业生产与食物品质、环境保护和农村发展统一起来。[3]
2.日本生态农业指导性规定和技术性规定的立法层级较高。日本除了在基础性法律中规定生态农业基本制度之外，还出台了大量的生态农业指导性法律和技术性法律。指导性法律如《农药危害防治运动试纲要》《新的食物、农业、农村政策方向》《关于有机农业推进的基本方针》等，以法律为生态农业的发展提供了稳定的指导和方向；此外大量的生态农业生产技术性规定也以法律形式存在，如《食品废弃物循环利用法》《肥料管理法》《家禽排泄物法》《食品废弃物循环利用法》《循环型食品资源再生法案》《农药残留规则》《农药危害防止运动实施纲要》等，较高法律效力层级有利于提高生态农业技术性规定的科学性，法律的强制性也保障了生态农业技术标准的有效实施。[4]
（二）美国发展生态农业的法律经验
20世纪80年代以后，随着石油农业在美国的负面影响不断凸显，生态农业越来越得到美国的重视和实践，特别是20世纪90年代以来，生态农业已经成为美国农业发展最迅速的领域之一。[5]美国的生态农业主要包括有机农业和其他生态性农业，将强制性法律制度和引导性法律制度有机结合是美国生态农业法律的重要经验。
1.美国以强制性法律制度针对所有农业生产设置了合理的生态标准。生态农业强制性法律制度因具有强制性一般适用于所有农业生产，这种法律制度在美国存在已久，美国1965年颁布的《固体废物处理法》（后经多次修改后定名为《资源保护和回收法》）中就含有对农业生产的强制性生态性要求。目前美国所有的农业生产都不得对自然环境造成严重破坏，也不得生产对人类健康存在严重威胁的农产品，以种植业为例，目前美国农业种植必须遵循 7 项法案的规定：《种子法和物种保护法》《肥料使用法》《自然资源保护法》《土地资源保护法》《植物保护法》《垃圾处理法》《水资源管理条例》。[6]此外，美国在《污染预防法》《有机农业法》《2002年农场安全与农村投资法》《多重利用、持续产出法》《森林、牧场可更新资源规划法》《联邦土地利用和管理法》《濒危物种法》等法律中对各种农业生产的生态性都做出强制性要求。[7]这些强制性法律制度保障了美国的农产品基本都可以达到“无公害”品质。
2.美国充分应用引导性法律制度促进生态农业的发展。引导性法律制度主要应用经济鼓励的方式，引导部分生产者在强制性标准之上进一步提高农业生产的生态标准。美国农业法律制度注重对农业生产者进行补贴，对生态农业更是如此：1933年的《农业调整法》、1985年的《农业安全法案》、1985年的《食品安全法案》、1996年的《农药食品安全法案》等法律中都建立了补贴制度以引导部分生产者进一步主动提高农业生产生态标准。近年来，美国2002年出台的《农业安全与农村投资法》大幅度提高了农业补贴，其中的生态保护补贴达到171亿美元，2008年出台的《农业法案》则再次提高了补助金额并扩大了补助范围。[8]这些引导性法律制度有效弥补了强制性法律制度“一刀切”方式的缺陷，与强制性法律制度有机结合，共同促进了美国生态农业发展繁荣。
二、我国生态农业法律制度的不足
日本和美国生态农业法律制度的经验对中国具有重要启示，对照日本和美国的经验，我国生态农业法律制度的不足主要表现在以下几个方面：
（一）基础性法律中缺少科学明确的生态农业基本制度
我国基础性法律中有关生态农业的规定主要局限于资源环境保护视角。与日本和美国一样，我国没有专门的生态农业基础性法律，有关生态农业的基本法律制度主要散见于《农业法》和《环境保护法》之中。《农业法》第6条规定我国坚持农业可持续发展的方针，并规定国家采取措施保护农业生态环境;《农业法》还设置了第8章“农业资源与农业环境保护”，对农业生产中合理利用资源和环境保护做出了总体性要求，并着重规定了国家在其中的义务。《环境保护法》第33条规定了农业环境保护，第49条对农业生产不得污染环境做出了总体性规定。在资源环境保护法律之外，《农产品质量安全法》中对农业生产的生态性也做出了一定要求。
《农业法》和《环境保护法》中对生态农业的规定都是从资源环境保护角度出发，《农业法》中虽然提出了农业可持续发展方针，但参照上下文来看，该处规定还是限于生态可持续层面，与本文所指生态农业的外延不同。《农产品质量安全法》中的部分法律制度虽然体现了生态农业思想，但也仅限于保障农产品质量安全和维护公众健康的视角，因此虽然该法中有关生态农业规定的目的不同于《农业法》和《环境保护法》，但也不是在综合考虑生态农业多重价值的基础上做出的，因此目前我国基础性法律中有关生态农业的规定都局限于各自领域，尤其是资源环境保护视角。由于生态农业涉及生态、经济、社会中的各种关系，因此我国应当在综合协调生态农业多重价值的基础上、在基础性法律中建立科学明确的生态农业基本法律制度来指导我们协调所有的价值观，否则即使我国农业都普遍采用环保技术，这种农业系统还是可能会造成社会性的破坏，仍将创造一个不平衡的农业系统。[9]
（二）生态农业指导性规定和技术性规定立法层级过低
目前我国生态农业指导性规定主要以政策性文件形式存在。从法治中国建设视角来看，政策性文件为国家发展指明了方向，法律则可以以权力为基础通过高度专门形式的法律秩序进行有效的社会控制，[10]法律制度可以提高生态农业指导性规定的稳定性，生态农业缺少法律层面的指导性规定不符合法治中国建设的方向；从法律体系完整性的角度来看，指导性法律制度是生态农业法律体系的重要组成部分，其缺失是目前我国生态农业法律体系的严重缺陷。
我国生态农业技术性规定的立法层级也过低。我国部分生态农业技术性规定虽然以法律形式做出，例如《土地管理法》《水法》《农业技术推广法》等，但还是多以国务院法规、部门规章、地方法规和规章形式存在。较低的法律效力层级会导致生态农业技术性规定缺乏权威性和稳定性，立法层级较低还不能保证相关制度的科学性，并且这些低层级的规范性法律文件往往推行困难，或实行效果不佳。
（三）强制性法律制度和引导性法律制度缺乏有机结合
美国对所有农业生产都设置了较为严格的生态性强制法律标准，并且这些法律标准全面而详细、可操作性强，有效保障了美国农产品基本可以达到“无公害”的品质。与美国相比，我国针对所有农业生产设置的生态性强制法律标准过低、并且过于粗略。针对所有农业生产的生态性强制法律标准也不是越高越好，我国应当从粮食安全、食品安全、执法效果等多方面综合考虑来确定针对所有农业生产的生态性强制标准，并建立全面详细、可操作性强的农业生产生态性强制法律制度。
目前我国也尚未充分发挥引导性法律制度在生态农业中的作用。引导性法律制度是国家以经济鼓励等方式吸引生产经营者主动选择更高的农业生产生态标准，因此更加注重发挥市场的作用、在选择适用方面也具有更好的灵活性，所以从保障粮食安全、尊重市场规律等方面考虑，我国高于强制性标准的农业生产生态标准都应当以引导性法律制度方式做出。目前我国各效力层级的规范性法律文件以及政策性文件中，对农业生产生态性标准的规定绝大多数都是强制性规定，引导性规定较少，且定位不合理，不利于促进农民主动选择更高生态标准的农业生产方式，未能充分发挥引导性法律制度在鼓励高品质农业发展中的作用。
三、我国生态农业法律制度的完善
我国应当充分借鉴日本和美国以法律促进生态农业发展的经验，并结合我国国情，对生态农业法律制度进行有针对性的完善，从而促进生态农业在我国的发展。
（一）在基础性法律中建立科学明确的生态农业基本制度
立法并不单纯是国家制定规则的活动，更重要的是一个价值博弈、权衡与选择的过程。[11]在基础性法律中对生态农业的基本制度做出科学明确的规定，就是对生态农业的多重价值进行协调，为生态农业法律体系建立基础。生态农业基本法律制度的立法选择有单独立法和修改现有法律两种方式，目前我国没有统一的《生态农业法》，但我国并不适合进行生态农业单独立法：首先，单独立法成本高，需要耗费大量的人力和财政资源；其次，生态农业并不是一个独立的基本领域，而是与现有基础性法律所划分的基本领域是包含或交叉关系，因此不必要在基础性法律层面单独立法。生态农业虽然与不同领域都有一定的交叉关系，但生态农业的本质是一种农业方式，首先属于农业领域，因此我国应当以《农业法》作为生态农业的基础性法律，在其中建立生态农业基本法律制度。我国可以将目前《农业法》第8章“农业资源与农业环境保护”改为“生态农业”，改变目前第8章局限于资源环境保护的做法，全面权衡农业生产与生态、经济、社会等方面的关系，提出我国要发展承载多重价值的生态农业方式，并对生态农业的基本制度做出科学明确的规定，包括生态农业的概念、地位、作用，以及国家在促进生态农业发展中的责任和方式。
（二）提高生态农业指导性规定和技术性规定的立法层级
我国应当借鉴日本相关经验，以较高效力层级的法律制度来提高生态农业指导性规定的权威性和稳定性，保障生态农业技术性规定的科学性和强制性。建立生态农业指导性法律制度和技术性法律制度有三种立法方式可供选择：统一立法方式、修改现有法律的方式，以及在不同领域中针对生态农业分别单独立法的方式。首先，统一立法方式并不合适，由于生态农业涉及领域非常多，随着生态农业自身的发展和人们认识的不断加深，所涉及领域还将不断增多，统一立法难以包含生态农业指导性制度或技术性制度的各个方面。其次，修改现有法律的方式也不可取，由于生态农业法律制度具有一定的独立性，在现有各领域的法律中加入生态农业法律制度会影响两者各自的独立性。因此我国生态农业指导性规定和技术性规定的立法应当采取在不同领域中分别单独立法的方式，如制定独立的“农药法”“肥料法”“生态农业技术推广法”“生态农业产品质量法”“生态农业销售促进法”等。
（三）强制性法律制度和引导性法律制度有机结合
从粮食安全、食品安全、执法效果等多方面考虑，我国应当将目前无公害农业生产的生态性标准作为对所有农业生产生态性的强制要求，并以此为标准建立全面详细的农业生产生态性强制法律制度，而高于此标准的生态性要求都应当以引导性法律制度方式做出，以更加符合市场规律的手段鼓励部分农民发展高品质农业。生态农业引导性法律制度具体可以分为以下几种：首先，资金奖励制度，资金奖励是最常用的激励手段，我国可以对高于生态性强制法律标准的农业生产经营者直接给予资金奖励，或间接进行税收、相关费用减免等。其次，生态补偿制度，当前我国生态补偿制度主要局限于对生态破坏后的经济补偿和对退耕还林农民的补偿，而此处生态补偿是由国家对采用高于生态性强制标准的农业生产者给予一定的经济补偿，是对当前生态补偿制度的发展，其具体法律制度可以并入现行的生态补偿法律体系之中，沿用现行生态补偿机制的机构、资金来源渠道、发放渠道等。最后，资源和污染交易制度。权证交易制度目前已被很多国家应用并取得了良好的效果，如碳排放交易制度、污染权证交易制度、农业用水权证交易制度等；农业生产会消耗一定的资源，也会产生一定的污染，我国可以针对农业活动的资源消耗和环境污染以法律发展和建立一系列权证制度，如进一步发展农业用水权证制度、建立农药权证制度、无机肥料权证制度等，为农业活动设立定量的、可以买卖的生态权利，从而引导生产经营者选择更高生态标准的农业生产方式。
参考文献
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[基金项目] 北京政治文明建设研究基地开放课题“村民自治组织在土地征收中的作用研究”（17zzwm014）。
[作者简介] 陈雪，国家行政学院博士后、助理研究员；吕少德，第三军医大学人文社科系讲师。
