国家级新区行政审批制度改革比较研究

　　[关键词]     国家级新区；行政审批；改革；比较

　　[中图分类号] D63                                     [文献标识码] A

　　深化行政审批制度改革、加快转变政府职能是党的十八大和十八届二中、三中全会部署的重要改革内容，是处理好政府与市场关系的关键所在。国家级新区作为承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能平台，在体制机制方面先行先试。目前兰州新区、南沙新区、金普新区、江北新区等国家级新区积极探索行政审批制度改革，筹备设立行政审批局，行使相对集中行政审批权。特别是滨海新区、两江新区、贵安新区在行政审批制度改革方面走在全国前列，取得了一些好的经验和做法。

　　一、国家级新区行政审批制度改革探索

　　（一）滨海新区

　　1．改革历程

　　2011年，天津市提出赋予滨海新区更大自主发展权、自主改革权、自主创新权，做到新区事新区办。天津市政府向滨海新区下放第一批市级行政审批事项110项。

　　2013年2月，天津市政府向滨海新区下放第二批市级行政审批权限事项32项，下放职能事权事项33项；6月，天津市政府进一步向滨海新区下放行政审批事项及权限51项，涉及发改、交通、公安等20个职能部门。

　　2014年5月，滨海新区正式组建全国首个行政审批局，将发改、教育、交通、建设、财政等18个部门的216项审批职责，连同相关编制、人员整体划转到行政审批局，由行政审批局直接实施审批事项，探索实行“一颗印章管审批”。

　　2．机构设置

　　行政审批局属于滨海新区政府直属机构，定编138人，内设10个处室；天津市垂管和市区双管9个部门审批处及消防、海洋、渔政3个延伸窗口整体进驻行政审批局。

　　滨海新区行政审批体系由行政审批局、分中心、功能区、街镇组成，形成“1+4+5+街镇服务站”的审批服务架构。行政审批局主要负责全区投资项目、经贸商务、环保城管、建设交通、文教卫生、社会事务、涉农事务等方面的行政审批以及相关事项。行政审批局下设4个分中心，分别为汉沽分中心、大港分中心、中心商务区分中心、临港经济区分中心，同新区行政审批局具有相同的审批权限。行政审批局对开发区、保税区、高新区、中新生态城、东疆保税港区5个功能区的行政审批实行业务指导和协调。滨海新区设立行政审批局街镇服务站，将151个行政审批许可事项受理职能下放到18个街镇服务站，街镇服务站与新区行政审批局拥有同样的审批受理权限。

　　3．具体做法

　　一是简化行政审批事项。滨海新区将重复、交叉、相似、隐蔽的审批职权重新梳理整合，通过取消、合并、压减、下放，将216项审批事项减少到147项，缩减了30%的行政审批事项。同时按照下放一批行政审批权限、减少一批行政约束性职权事项、取消一批行政事业性收费、减少一批行政审批部门、审批人员“四个一批”的改革方向，向五个功能区和街镇下放审批事项，行政审批人员由600多人减少为109人，取消了14项行政事业性收费，每年减少行政事业性收费6000余万元。

　　二是规范行政审批。滨海新区梳理确定了216项行政审批权力，以清单形式将每项职权的名称、编码、类型、依据、行使主体等及时向社会公示，厘清权力的边界和责任。围绕权利清单，研究制定了行政审批事项标准化操作规程（SOP），对审批要件、审查标准、审批时限进行梳理、规范和公示，明确每个环节的承办机构、办理要求、办理时限等，减少自由裁量权，提高行政审批的规范化水平。

　　三是“一个窗口管流转”。滨海新区打破原有按部门设置审批窗口的方式，实施审批流程再造，指定一个内设机构作为窗口集中受理，实行“一窗受理、内部流转、限时办结、窗口出件”审批方式。建立行政许可服务网上办事大厅，为申请人提供200项在线申报服务，“让材料和数据多跑腿，让群众和企业少跑路”，发挥网上审批“直通车”效能。建立企业注册电子信息交换平台，实现工商、质监、国税、地税和公安等信息共享。

　　四是“一颗印章管审批”。滨海新区发展改革委、经济信息委、建设交通局、教育局、文化广播电视局等18个部门的216项审批职责剥离，全部划转到行政审批局，由行政审批局直接实施审批事项，启用行政审批专用章，实现“一颗印章管审批”。

　　五是实行“容缺后补”制度。研究制定《滨海新区行政审批非主审要件“容缺后补”制度》，建立企业信用等级库，对审批要件中出现缺少非主审要件或不规范等现象，以承诺后补方式先行办理审批，实行非主审要件“容缺后补”制度，不断提升审批服务效率。

　　六是加强行政审批监管。行政审批局商请监管部门派出观察员参与审核工作，实行“行政审批与绩效管理应用软件系统”与监管部门网络联通，使审批与监管形成工作合力。建立电子监察系统对行政职权和便民服务事项办理的时效性、流程合法性、内容完整性和收费合规性等进行监察，每个审批窗口和后台工位均安装有视音频监控设备，实时监督审批效率和服务质量。

　　目前滨海新区行政审批体系运行良好，对于要件齐全的审批事项，最快仅需1个小时；企业设立所需的“四证一章”一天可以办结；对于企业投资项目、政府投资项目，从项目备案或核准到取得开工证，由140天缩减到70天以内，核准类项目缩减到90天以内。滨海新区通过行政审批制度改革，审批主体由分散变为集中，提高了审批效率和政府行政效能，促进投资和服务贸易便利化，充分激发市场活力。

　　（二）两江新区

　　1．改革历程

　　重庆市政府将两江新区开发建设作为全市工作的重中之重，从“简政放权”到“最大限度放权”，多次授予市级审批管理权限，逐步实现了“新区事情新区办，两江审批不过江”。

　　2011年9月，重庆市政府印发《关于授予两江新区管委会部分市级行政审批管理权限的通知》，明确对两江新区授予重庆市发展改革委、经济信息委、财政局、城乡建委等13个市级部门52项行政审批管理权限。

　　2012年4月，两江新区政务中心挂牌成立，11个市级部门和3个管委会职能部门在政务中心设立办事窗口，共履行118项市区两级行政审批管理事项。

　　2013年11月，重庆市政府下发《关于向两江新区下放市级行政审批等管理事项和权限的决定》，以授权或委托形式向两江新区下放283项市级行政审批等管理事项和权限，基本覆盖了两江新区开发开放涉及的所有重要审批领域。

　　2013年11月，重庆市人大常委会四届六次会议审议通过《关于两江新区行政管理有关事项的决定》，以地方性法规形式确认两江新区管委会行政审批管理权。

　　2016年5月，重庆市政府出台《重庆两江新区管理办法》，以政府规章制度形式明确两江新区负责直管区相关的行政管理工作，行使相应的行政许可、行政处罚等行政管理权。

　　2．机构设置

　　重庆市批准两江新区设立具有市级审批权限的政务中心，重庆市规划局、国土房管局、环保局、国税局、地税局、工商局、公安局、质监局、外汇管理部、消防总队等13个市级部门和经济运行局、建设管理局、财政局等7个内设职能部门在政务中心设立办事窗口。窗口工作人员接受两江新区政务中心和原单位双重管理，人事工资关系、党团组织关系不迁转。

　　两江新区政务中心行使118项市区两级行政审批管理权限，实行“一站式”集中审批。负责履行直管区范围内所有企业及项目的市区两级行政审批权；江北区、北碚区、渝北区在两江新区规划范围内所有企业及项目的市级行政审批权。

　　3．具体做法

　　一是实行行政审批服务标准化。两江新区在全国新区中率先开展政务服务标准化试点工作，并成功获批国家级政务服务综合标准化试点。相继编制《两江新区行政审批项目标准化编制规则》、《两江新区新设企业注册登记服务标准》《两江新区工程建设行政审批服务标准》等一系列文件，对审批事项的项目名称、实施主体、审批依据、申请条件、收费标准等内容实行标准化管理。

　　二是集中行政审批权，实行窗口集中办理。两江新区直管区按照“所有审批进中心、中心之外无审批”的要求，将部门行政审批职能向一个科室集中，承担审批职能的科室向政务中心窗口集中，同时要求部门审批权限向窗口授权到位、审批工作人员入驻窗口上岗到位，授权窗口行使审批决定权。新区20多个职能部门履行的行政审批事项全部集中政务中心窗口办理，实施“一站式”审批服务，审批事项统一启用“两江新区行政审批专用章”。

　　三是推行并联审批机制。涉及两个以上行政审批部门审批的事项，由牵头审批部门的窗口统一受理、统一审核、统一回复、统一发证，协办部门全力配合牵头部门的工作。

　　四是积极推行网上审批。建成网上政务大厅，新区的审批事项全部实现网上审批。对接重庆市网上审批平台，新区所有行政审批事项要素在市网审平台全面上线运行。

　　五是加强行政审批监督。两江新区监察室在政务中心建立电子监察系统和投诉中心，对入驻部门窗口及工作人员职责履行情况进行全程动态电子监控，并受理服务对象的投诉。出台《重庆两江新区管理委员会行政审批监督管理办法》，对审批事项的受理、承办、审核、批准、办结等关键环节加强制度监管。

　　通过行政审批制度改革，两江新区行政审批效率、政务水平明显提升。平均办结时间从过去的15天减少到2天，大部分企业提交资料当天就能获取“三证一章”。建设手续通过立项、规划、用地、设计和施工许可5个环节的并联审批,压缩审批时限2/3以上。外资企业登记实行“先照后证”制度，减少了2/3的审批项目，营业执照办理时限由15个工作日缩短到2个工作日。

　　（三）贵安新区

　　1．改革历程

　　2012年10月，贵州省授予贵安新区管委会行使市级政府的经济管理审批权限。

　　2013年4月，贵安新区组建政务服务中心，加挂招商引资服务中心、党务政务便民利民服务中心牌子。政务中心分为湖潮政务大厅（主厅）和花溪政务大厅（分厅），两个政务大厅同步并网运行。同时，在功能区和直管区乡镇设立分中心，规划建设社区服务中心，构建新区+功能区（大学城、园区、乡镇）+社区的三级政务服务体系。

　　2014年10月，贵州省政府出台《关于创新贵安新区管理体制若干问题的意见》，最大限度向贵安新区管委会下放省级管理权限，重点赋予贵安新区管委会省级投资项目建设、土地矿产资源开发利用、市场主体培育发展、城市建设等方面的审批管理权。

　　2015年4月，获批国家相对集中行政许可权试点。6月贵安新区向直管区各乡镇下放首批管理权限163项。

　　2015年8月，贵安新区组建行政审批局（与政务中心合署办公），将分散在各部门的行政审批事项全部集中到行政审批局，原相关机构不再受理审批事项。

　　2016年4月，贵安新区相继开展“证照分离”和“审管分离”改革试点任务，加快行政审批制度改革进程。

　　2．机构设置

　　贵安新区以政务服务中心为依托组建行政审批局，为贵安新区管委会直属正县级事业单位，内设综合科、业务科、督查科。经发展改革局、规划建设管理局、社会事务管理局、城市管理局等12个职能部门，以及国税、地税、工商、环保等省直部门集中入驻行政审批局，统一履行经济、建设、城管、农林水务、科教文卫等方面的行政审批职能，行使149项行政审批事项，其中行政许可108项，非行政许可审批41项。

　　3．具体做法

　　一是公开新区权力清单。贵安新区按照“取消一批、下放一批、委托一批、转变一批”的方式，确定新区16个部门的149项行政审批“权力清单”，明确事项权力来源、设立依据和实施主体，通过新区门户网站和网上办事大厅向社会公开。

　　二是规范行政审批标准。贵安新区在权利清单基础上，同步推进审批服务标准化体系建设，编制《贵安新区行政许可事项审批要件标准》，绘制行政许可审批事项运行流程图，对行政审批的事项名称、事项类别、法律依据、实施主体、申请条件、申请材料、收费标准及依据、审批时限等内容进行了明确和规范。

　　三是实现行政审批一颗章。贵安新区建立相对集中行政审批权制度，组建了行政审批局，将经济、建设、城管、农林水务等方面的行政审批职能统一划转到行政审批局实施, 集中行使行政审批权，统一加盖“贵安新区行政审批局”专用章，原有部门不再行使审批权。

　　三是优化审批方式。新区各部门对派驻政务大厅的首席代表充分授权，对审批简单事项实行立即审批，复杂事项实行承诺办理，联办事项实行一口办理，网上审批实行一次领证，踏勘验收实行统一勘验。对投资项目实行并联评价、并联评审、并联审批和行政审批局统筹办理的“三并联一统筹”审批服务模式。对企业投资项目内部所有审批及手续的报件，实行“一个窗口办理、过程流转、限时完成审批”，部分审批手续允许企业“容缺后补”。对项目建设审批同期的多个评价报告整合编制为一个综合报告，程序审查实行一次性联合会审，最大限度减少办事环节，提高办事效率。

　　四是建成网上办事大厅。贵安新区建成集政务公开、网上办事、效能监察、互动交流、审批投诉等多种功能于一体的电子政务服务平台，实现利用互联网进行审批服务事项网上查询、申报、审核，并与贵州省网上办事大厅联通。同时，新区将网上办事大厅延伸到直管区4个乡镇及88个村级（社区）便民服务站，将乡镇服务事项全部纳入网上申报范围，基层群众通过网上办事大厅可申办新区、乡镇的审批服务事项。

　　五是加强审批监管。制定《贵安新区行政审批管理办法》《贵安新区行政审批联合踏勘制度》等12项审批工作制度，强化对审批过程监管。充分运用行政审批电子监察系统和视频监控系统对行政审批事项、办理流程和时限进行实时监督，对办事数量、办理时限等情况定期通报。

　　通过行政审批制度改革，贵安新区行政审批局已集中行使新区内设机构95%的行政许可权，新区行政审批效率、审批服务水平进一步提高。截至目前,新区累计新增市场主体8400多户,新增注册资本突破1600亿元,分别是新区成立前的6倍和170倍；120项审批事项可在1个工作日内办结,市场准入类由30天缩减为1个工作日,项目建设类审批由330个工作日缩减为60个工作日。

　　二、几点启示

　　通过对以上三个新区行政审批改革比较分析，得出以下启示。

　　一是充分授权，做实新区开发职能。充分授权是推行审批改革的前提。特别是对于实行管委会体制的新区而言，作为政府派出机构,其行政主体资格缺位，行政管理权限太少。因此，无论是滨海新区，还是两江新区、贵安新区都支持新区在改革创新中先行先试，将授权作为行政审批改革的前提条件，省市政府将与新区开发开放密切相关的行政管理权限下放新区，保障新区行政审批改革自主创新权和自主发展权，做实新区开发职能，提升新区行政效能，实现新区事情新区办。

　　二是集中审批，提升审批服务效率。集中审批是行政审批制度改革的基础。滨海、两江、贵安新区通过建立行政审批机构，统一行使原由各部门分散行使的行政审批职责，并承担相应的法律责任，将行政许可或审批职能整体划转，行政机关的审批事项向一个处室集中、行政审批处室向行政审批服务中心（行政审批局）集中，保障进驻行政审批服务中心的审批事项到位、审批权限到位。既解决了审批权力碎片化难题，也提升审批服务效率。

　　三是简化审批事项，优化审批流程。简化审批事项，优化审批流程是行政审批制度改革的关键。滨海新区将216项审批事项减少到147项，两江新区减少2/3审批项目，贵安新区取消行政审批项目30项，将行政审批事项由149项合并为92项。通过简化审批事项，将重复、交叉、相似、隐蔽的审批职权重新梳理整合，取消、合并、压减一批审批事项，解决审批事项多的难题；通过规范审批程序，推进行政审批规范化和标准化，解决审批环节多、审批效率低下问题，全面提升行政审批服务效能。

　　四是加强审批监管，规范权力运行。加强审批监管是行政审批制度改革的保障。滨海新区、两江新区、贵安新区都针对审批局权力集中的特点，建立健全内外部监督制约机制，强化事中事后监管，推动原职能部门的工作重心转移，把主要精力集中到行业规划和标准、规范制定及事中事后的监管上来，实现审批与监管既相互分离又相互制约、相互促进。滨海新区通过将行政审批与绩效管理系统对接监察系统，实现审批与监管有机衔接，两江新区建立电子监察系统，对审批情况进行全程动态监控，贵安新区通过“两公开一监督”，建立风险防控机制，完善行政审批服务监督体系。

　　三、推进西咸新区行政审批制度改革的建议

　　行政审批制度改革作为新区体制机制创新的重要内容，对于创造良好投资发展环境、提高开发开放效率具有重要意义。在当前经济发展新常态下，面对政策优势趋弱、社会投资收缩、土地和人口红利减少等一系列问题，制度创新必然是新区发展的主要内生动力，这正是国家级新区大都加快行政审批制度改革的根源所在。 2014 年西咸新区政务服务中心成立，工商、税务、质检、 消防、人社等部门先后入驻，设立办事窗口，为企业和个人提供相关行政审批和行政服务。但是与滨海、两江、贵安等国家级新区相比，西咸新区行政审批制度改革存在两个方面的问题：一是目前省级相关审批权限没有下放，一些市县级审批权限所在地政府部门也未委托新区行使，也就是说，西咸新区尚未获得应有的行政审批权。二是新区职能部门现有的行政审批事项还没有向政务中心集中。西咸新区要打造“审批事项最少、行政成本最低、投资环境最优、服务效率最佳”的投资环境，实现“新区事新区办”，必须下决心全面深化行政审批制度改革。

　　一是落实审批权限。参照滨海、两江、贵安新区做法，对涉及新区开发建设相关的事项，做到了“应放尽放”，省直部门应尽快下放发改、国土、规划、建设、环保等审批权限，最大限度放权新区；西安、咸阳两市政府及相关县（市、区）政府要将涉及西咸新区的市县级相关行政审批权全面委托新区行使。

　　二是成立新区行政审批局。各职能部门要授权到位，将行政审批权限和公共服务事项集中纳入行政审批局办理，启用“行政审批专用章”，真正实现“一颗印章管审批”。

　　三是规范行政审批行为。全面实行“一窗受理、一站审批”，精简行政审批事项、优化审批流程、缩短审批时限、创新审批方式、规范审批行为，减少前置审批、推动并联审批。

　　四是加强行政审批监管。监察部门要对审批事项办理流程和结果全程监管督查；建设集网上受理、审批、公示、查询、投诉等一体的数据云平台，将审批事项全部纳入平台，构建公开透明的行政审批运行机制。