当前我国政府风险管理水平研究——以山东省问题疫苗事件为例

2017年06月19日 15:58   来源:行政管理改革   崔维 刘士竹

  [作者简介] 崔维,山东行政学院科研处副调研员;刘士竹,山东行政学院公共管理教研部主任、教授。

  [摘 要] 目前我国已经进入风险增大、突发事件频发的转型期,如何分析并提升当前我国政府应急态下的风险管理水平,是我们重点研究的问题。本文在分析风险管理阶段理论的基础上,采用案例研究法,以山东问题疫苗事件为研究对象,按照时间轴对其逐一梳理,总结出当前我国政府风险管理存在的共通性问题,并提出建议,以期进一步提升我国政府应急态下的风险管理水平。

  [关键词] 政府;风险管理;问题疫苗 ;突发事件

  [中图分类号] D63 [文献标识码] A

  政府风险管理是政府的天然责任。本文将从政府风险管理理论出发,以山东问题疫苗事件为研究对象,在政府风险管理的四阶段理论框架下,从山东问题疫苗事件看当前我国政府风险管理水平,以期找出目前我国政府在风险管理中存在的共通性问题并提出对策。

  一、政府风险管理理论分析

  在应急态下的政府风险管理目标是危机发生概率的最低化和损失的最小化。为达到政府风险管理最终目标,本文将借鉴唐钧先生提出的政府风险管理的分阶段理论,对目前我国政府风险管理水平进行阶段性分析。按照政府风险管理的四阶段理论,政府的风险管理水平从低到高可划分为四个阶段,即粗放式阶段、规范化阶段、精细化阶段和人性化阶段。[1]政府风险管理在各个阶段的风险内控(含管理对象、管理主体、管理责任等)、风险外防和绩效管理等方面呈现出以下不同特征。

  (一)政府风险管理的粗放式阶段

  此阶段属于政府风险管理的初级阶段。在此阶段危机态政府风险管理有以下特征:一是其管理对象为四类突发公共事件,包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。二是管理主体为具体职能部门。其在本部门职能范围内明确风险所有权,落实风险管理各项具体工作。三是管理责任落实上,要求明确分责,根据部门职能划定的风险所有权厘清责任。四是在管理方式上,往往以突发事件为解决导向,各部门联动欠缺。强调被动应急。五是缺少以民意治理为核心的风险外防。六是在风险管理绩效方面呈现社会倒逼式的被动追责。

  (二)政府风险管理的规范化阶段

  在规范化阶段,危机态下的政府风险管理的特征有:一是风险管理对象是风险源,针对具体领域与行业的风险分类呈现精细具体的特点,按照该行业或领域的具体内容中涉及的风险源对风险进行分类。二是在管理主体及责任上,打破“部门壁垒”,加强统一领导,实现责任连带。负有主要风险责任的部门的系统内部联动以及在该部门内部各部分之间有效联动,紧密配合,初步实现“纵到底、横到边”。三是在管理方式上采用一案三制,实施标准化应急。四是缺乏以民意治理为核心的风险外防。

  (三)政府风险管理的精细化阶段

  在精细化阶段,政府风险管理具有以下特征:首先,此阶段的政府风险管理对象是风险源的进一步细化,按照部门职能分工和公共事务内容进行风险源识别与评估。其次,在政府风险管理方式上,以“主动防、科学管”为管理特征。其以职能分工为导向,要求精细分类,条块整合与属地管理相结合,实现系统管理。具体而言,是要实现系统内部的上下联动、左右协同,实现“纵到底、横到边”。“纵到底”,是指确定各级政府内部四级风险责任体系。实现各级政府风险责任明确、相互联动、综合管理的工作格局。“横到边”,是构建各政府部门间也明确风险所有权,确保风险责任划分上无空白。同时开展部门间合作与联动,定期举行跨部门的联席会议,并建立健全部门协调机制。最后,在风险外防与民意治理上,还没有形成内外结合和立体联动的风险治理,同时缺乏民意治理,没有追求人民群众的最小反对度和最大支持度。[2]

  (四)政府风险管理的人性化阶段

  在危机态下人性化政府风险管理高级阶段,一是在风险管理对象上,从风险源导向迈向后果导向。风险可具体从个体、社会、政府三个层次进行分类。即在个体层面,以公众财产损失与心理伤害为考虑后果;社会层面,以社会恐慌危机为考虑后果;在政府层面,以公信力危机为考虑后果。目前公信力危机既是社会后果最为严重和最难应对的危机,也是政府风险管理优先处置的首要风险,也是政府风险管理好坏的终极标准。二是在管理手段和方式上,强调公信力管理。具体要求是公众利益与部门利益和国家利益享有平等的地位及同等重要的权重,不忽略公众利益层面的社会风险;官方信息的权威性递增,不违反公信力所需的真实性底线,不违背公信力所处的公正定位;官员在政府风险管理过程中坚守公共利益准绳,不以权谋私,不越位错位。三是在风险外防上,在规范和精细内部联动基础上,纳入外部的社会联动。[3]

  二、从山东问题疫苗事件看当前我国政府风险管理水平

  该案例按照事件发生的时间轴分为事件酝酿期、事件爆发期和事件尾声期。现从山东问题疫苗事件发生的各个时间段逐一梳理分析当前我国政府风险管理水平:

  (一)从山东问题疫苗酝酿期看当前我国政府风险管理水平

  1.山东问题疫苗事件酝酿期梳理

  按照新闻报道的时间顺序,该事件的酝酿期起源于2014年下半年济南市公安局对涉药犯罪开展的专项整治行动。直至2016年事件全面爆发,历时近一年时间。2015年4月28日,经过大量前期侦查,济南市公安局食药环侦支队会同济南市食品药品监督管理局稽查支队捣毁一个疫苗非法经营黑窝点,抓获犯罪嫌疑人庞氏母女,查获二类疫苗12种、免疫球蛋白2种、治疗性生物制品1种(原媒体报道中的“25种”有重复计算),价值60余万元。案发后,公安部、国家食药监总局作为督办案件,公安部在全国范围内部署开展集群战役打击工作。2016年2月1日,济南市公安局召开新闻通报会,对庞某非法经营疫苗案进行了通报。2月4日,公安部将此案列为2015打击食药犯罪十大典型案例,并向社会公布。

  2.酝酿期内看当前政府风险管理水平

  从2015年4月出现疫苗事件苗头,直至2016年3月事件全面爆发,政府相关部门仅把此事看作食药犯罪典型案例进行处置甚至宣传,对二类疫苗的安全风险缺乏足够的风险意识,更缺乏风险识别评估和处置。具体可做以下分析和反思:

  一是目前我国政府风险管理对象是以解决各类突发事件为导向而非风险源导向,重被动应对轻风险防范。自2015年4月28日案件查处后,公安部、国家食药监总局将其作为督办案件和食药犯罪典型案例进行应对和宣传,但对该案件后面隐藏的二类疫苗监管风险却没有重视。这就反映出我国当前政府及其各部门风险管理中还仅仅是突发事件被动应对,即发生什么事应对什么事,缺乏以风险源为导向的主动排查和防范。

  二是风险管理主要责任主体不确定,部门责任交叉冲突,部门之间缺联动。二类疫苗的监管主体应当包括卫生主管部门和药品监督管理部门。我国《疫苗流通和预防接种管理条例》第七条规定:“国务院卫生主管部门负责全国预防接种的监督管理工作。县级以上地方人民政府卫生主管部门负责本行政区域内预防接种的监督管理工作。国务院药品监督管理部门负责全国疫苗的质量和流通的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府药品监督管理部门负责本行政区域内疫苗的质量和流通的监督管理工作。”从该法条可看出,二类疫苗作为药品安全监管领域内重要的风险源,卫生主管部门负责监管疫苗采购和接种,药监部门负责监管疫苗质量和流通。但在对疫苗事件酝酿期内的资料梳理中没有发现卫生主管部门的相关履职行为,可见,虽然法律都规定了监管责任,但由于没有确定主责部门,监管责任交叉冲突,且部门缺联动,又让各个监管部门感觉似乎自己没责任,淡化了安全风险意识。另外,两部门监管关系有冲突,一旦出现“问题疫苗”,作为药监部门难以监督与其平级的卫生部门,这在一定程度上会削弱风险意识,淡化风险责任及监督效果。

  三是政府有关部门缺乏对公众心理伤害、社会恐慌及政府公信力危机的风险评估。在该案例中,直至2016年2月,公安部还将此案列为2015打击食药犯罪十大典型案例,并向社会公布。可见直至事件全面爆发前夕,各部门还仅将该事件看作正面典型予以宣传。而由于风险管理责任主体的安全风险意识缺乏,对二类疫苗安全风险可能造成的公众心理伤害、社会恐慌危机和政府公信力的丧失等后果均没有做风险评估,更缺少以民意治理为核心的风险外防。

  (二)从山东问题疫苗爆发期看当前我国政府风险管理水平

  1.爆发期内的山东问题疫苗事件梳理

  爆发期内的山东问题疫苗事件可从负面舆情突发和政府应对两个层面来分别梳理:

  负面舆情突发:自3月18日澎湃新闻公开报道疫苗案件起,网上问题疫苗的负面舆情处于持续高发。在事件全面爆发期内,负面声音多指向了以“监管部门监管不力及事件应对不到位”为核心的政府公信力危机;以“打过的疫苗有没有副作用以及疫苗还能不能打”为核心的公众心理伤害和社会恐慌危机。以下可按时间轴对典型报道进行梳理:

  2016年3月18日,事件全面爆发,澎湃新闻以“数亿元疫苗未冷藏流入18省份:或影响人命,山东广发协查函”为题,对此案进行公开报道,各大新闻媒体和网站予以转载,引起社会广泛关注。3月22日,出现有关公众心理伤害和社会恐慌危机的媒体报道,网络热传的《疫苗之殇:你沉默你就是帮凶》这一报道,引起公众恐慌。3月28日,在舆情发酵后,根据刊载到《人民法院报》的《一位母亲眼中的疫苗事件》,可看出公众最大的恐慌一是疫苗有没有打到自己孩子身上,二是已经预约的疫苗还能不能打。3月23日,出现对政府公信力产生信任危机的媒体报道,凤凰网发表评论文章《疫苗恐慌蔓延,应该问责监管部门》称,恰恰是长期以来社会监督、媒体监督的缺失,才导致了投机者的猖獗,以及监管体制的利益导向。

  政府应对:事件爆发当天,政府有关部门即开始应对处置。应对措施也可按照时间轴做如下梳理:3月18日晚,国家食药总局发出通告,要求各级食品药品监管部门采取有力措施迅速处置非法经营疫苗问题,并责成会同公安和卫生计生部门立即查清疫苗等相关产品的来源和流向,第一时间向社会公开相关信息,做好处置工作。当晚,山东省食药监局官网发布了《关于庞某等非法经营疫苗案有关线索的公告》。 24日下午,国家公安部、卫计委、食药监总局针对“山东问题疫苗事件”举行联合记者会。25日,食药监总局官网发布了世界卫生组织关于中国疫苗事件中的疑问。5—27日,食药监总局官网连续发布42条疫苗科普知识。28日,国务院成立工作督察组,并批准成立联合调查小组,食药总局局长任组长,卫生计生委、公安部、监察部、食品药品监管总局负责同志任副组长,中央宣传部、中央网信办、最高人民检察院派员参加,调查组下设专家委员会,显示国家领导人的重视程度。

  2.爆发期内的当前政府风险管理水平分析

  从对该事件爆发期的梳理可以看出,该事件是起源于舆情。具体说是新闻报道,并被其他新闻媒体和网站转载,从而引发社会广泛关注。从应急态下的政府风险管理角度,此时的风险管理重点应当是由二类疫苗未冷藏流通而导致的个体层面的公众心理伤害,社会层面的社会恐慌危机和政府层面的公信力危机。通过此阶段事件应对的梳理可以看出目前政府风险管理水平及存在的问题:

  首先,从此案例可看出,当前我国政府风险防范及处置责任主体缺联动,地方政府未能切实履责。自2016年3月18日,澎湃新闻报道引起社会广泛关注后,新闻报道中只见到药品监管部门单独发声,然而同样承担相关监管责任的卫生部门却罕见发声。食品药品监管部门、公安和卫生部门缺联动,尤其是未能确定主要责任部门。另外,中央和地方药品监管部门之间的舆情应急责任未能厘清,根据《突发事件应对法》的规定,我国应急管理是属地管理的原则,舆情应对作为应急管理中的一项重要内容,也未能见到地方政府发声。

  其次,当前我国政府缺乏对于政府公信力危机、社会恐慌危机和公众心理伤害的风险防范和应对。具体表现在:第一,作为我国政府风险管理的重要政策工具,我国政府各级各类应急预案均缺乏将政府公信力危机、社会恐慌危机和公众心理伤害作为突发事件进行处置的情景要素。以二类疫苗安全为例,我国虽然从中央到地方药品监督管理部门均制定了药品应急预案,但是缺乏对于药品舆情引发的公众心理伤害、社会恐慌危机和公信力危机应对责任主体及流程设定。第二,我国政府已经具备朴素风险外防意识,但是缺乏以提升政府公信力为核心的风险外防应对措施和经验。从该事件中的负面舆情信息可看出,作为公众最大的恐慌一是疫苗有没有打到自己孩子身上,二是已经预约的疫苗还能不能打等等。 而作为政府应对,没有及时回应公众所恐慌的问题,却发布了《关于庞某等非法经营疫苗案有关线索的公告》。此举不但没有消除公众疫苗恐慌,而且加剧了公众恐慌,并且直接削弱了政府公信力。另外,25—27日,食药监总局官网连续发布42条疫苗科普知识,但是结果并不尽如人意,政府并没有因为发布世卫组织答疑及科普知识而消除公众恐慌。因此,可以看出政府的民意治理外防工作不理想。

  (三)从山东问题疫苗事件尾声期看当前我国政府风险管理水平

  1.尾声期内的山东问题疫苗事件梳理

  该事件于2016年4月进入尾声,事件处置以官方发布疫苗安全性消息为主要应对措施,最终以对相关责任人实施问责作为事件结尾。4月13日,新华网、人民网以“山东涉案疫苗已完成19批产品应急检验17批检验合格”“山东济南非法经营疫苗系列案件部门联合调查组通报调查进展情况”为题登载报道。总局官网发布《山东济南非法经营疫苗系列案件涉案疫苗接种安全性和有效性风险评估报告》,称基于数据分析和实验室检测结果,接种涉案疫苗不会对受种者带来常规不良反应意外的安全性风险,没有发现涉案疫苗有效性下降的情况发生。同日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,听取山东济南非法经营疫苗系列案件调查处理情况汇报,决定先行对一批责任人实施问责;通过《国务院关于修改〈疫苗流通和预防接种管理条例〉的决定》,强化制度监管。

  2.尾声期内的当前政府风险管理水平分析

  该事件逐渐走向尾声的原因在于除了舆情自身发生消亡规律外,还在于政府主要开展了以下两项工作:一是通过发布评估报告等方式,做疫苗安全性宣传的风险外防工作,进一步消除公众疑虑。二是通过责任倒查即问责方式,推进承担责任和做好风险管理的工作。

  从上述政府尾声期中的事件应对和处置可以看出我国目前政府风险管理分别出现以下问题:

  第一,当前我国人性化的政府公信力防范及管理不足。公信力危机一般是指政府负有责任,并且伤害到公信力或整体信用状况而产生的危机,不排除因为社会公众的误解而产生此类危机的情况。政府公信力的提升具体可通过差别化服务来实现。其重点是尊重个体的安全需求,把安全相关服务细化到每个社区、每个家庭、每位公民,进行差别化服务。但目前我国政府缺乏此种人性化的政府公信力风险防范和处置的手段。具体到山东问题疫苗事件处置中,政府忽视了公众个体的差别化的安全需求,而采用自说自话的方式应对政府公信力危机,比如发布的《山东济南非法经营疫苗系列案件涉案疫苗接种安全性和有效性风险评估报告》,此种报告对于解决社会恐慌、公众心理伤害及政府公信力危机的作用非常有限。

  第二,目前我国政府风险管理的绩效考核出现了风险管理职责不明,且尽职不免责的问题。政府风险管理的绩效是指风险管理的实际效果。在山东问题疫苗事件中体现的政府风险管理绩效考核是通过“社会倒逼”和“倒查式”的追责来实现的。所谓社会倒逼,是指酿成恶劣后果或很大的社会负面影响后的进行追责考核。倒查式考核是指责任只查到责任“下游”为止,仅仅处理最末端的部门或人员。而对事发前的风险管理人员及责任追究较少。责任倒查的流程包括:首先对事件发生的原因、过程进行深入的调查核实;其次,对因制度不健全、责任不明确、措施不得力等而导致事件发生的责任人根据相关规定和党纪政纪规定给予处分。疫苗事件表明,此次疫苗出现监管漏洞,并不仅仅是官员失职的原因,更重要的是因为我国现阶段的政府风险管理水平还处于最初的粗放式阶段,政府风险管理能力不足和水平不高。目前在我国转型期粗放式的风险管理水平却加之社会倒逼的责任追究,会对当前的监管队伍产生不利影响,也不利于应对当前的高风险环境。因此,切实提高我国政府的风险管理水平已经迫在眉睫。

  三、结论:当前我国政府风险管理水平分析及建议

  (一)当前我国政府风险管理水平分析

  结合政府风险管理四阶段理论并分析山东问题疫苗事件典型案例,可以做出以下结论:当前我国政府风险管理水平基本处于粗放式阶段,还没有完全建立起政府风险管理意识及理念,缺少风险管理科学化手段。具体呈现以下特征:

  1.政府风险管理对象以处置突发事件为导向,风险管理意识不足。目前我国在应急态下的风险管理呈现以突发事件为导向的被动应急,缺少以风险源为导向的主动防范。

  2.政府部门风险所有权呈现静态切割,容易导致部门壁垒,彼此缺少联动。目前我国的政府风险所有权主体及责任主要根据三定方案和部门职能来确定,风险所有权呈现静态分割和政府的系统运行模式等诸多因素,导致主观上各相关部门规避更多风险,出现“碎片式”思维、“习惯性推诿”的顽疾,导致更多的风险漏洞;客观上各部门责任边界模糊,多个主体职责交叉,风险责任所有权不明。

  3.政府在风险内控中,应急预案作为政府风险管理的重要政策工具,没有发挥风险防范功能,急需进一步优化。虽然目前我国政府已经开始建立“横向到边,纵向到底”的应急预案体系,但是目前应急预案可操作性不强,没有发挥出作为风险管理工具的风险识别、评估等功能没有发挥出根据不同风险来设定相应的情景尤其是舆情情景,也没有能够提出有效的应急处置措施。[4]

  4.政府在风险外防中,尚未形成能够有效应对社会恐慌、公众心理伤害及政府公信力危机的管理机制。政府公信力对外形象风险防范较弱,尤其是对公众的人性化和差异化措施欠缺,与外部人员的信息沟通与交流不足,常给人以“自说自话”之感。

  5.政府风险管理的绩效考核中,出现了官员不知怎样算尽职,更不知怎样尽职才能免责的问题。由于缺少科学的风险管理制度设计、方法实践,使得官员不知怎样才能尽职,同时缺乏基于风险规律的常规考核,最终导致政府会在应对危机时采用“社会倒逼”的责任倒查方式,使得官员不知怎样做才能够尽职免责。粗放的风险管理水平与“社会倒逼”的责任追究并存的矛盾对安全监管人员已经产生了较大的负面影响。

  (二)提高我国政府风险管理水平的建议

  提高我国政府的风险管理水平已是迫在眉睫。提高我国政府风险管理水平,一方面要遵从这四个阶段的发展规律,另一方面也应允许在某个方面基于本地实际进行跨越式的创新。

  1.在政府风险管理内控上,要促进向规范化和精细化发展。第一,要由被动应对突发事件转变到主动识别评估防范风险。第二,要配套实施风险责任连带制度。争取在动态的风险管理过程中实现风险责任无遗漏和风险运营无缝隙。责任连带制度一般可通过以下方式来建构,一是为各个相关部门确定整体责任,同上同下,同奖同罚。二是兼顾整体责任静态分割和动态责任归属,把相关部门的责任在整体责任中标注出来,并指明责任的上下游关系和演变过程。三是风险责任倒查,一旦出现风险而不是事故,就自下而上、由点及面、逐级逐层的追究责任。第三,风险内控要争取全面规范化和精细化。尤其要重点以应急预案为抓手,全面开展规范化和精细化的风险识别和评估。[5]

  2.在政府风险管理外防上,要在规范精细的系统内部联动基础上,纳入外部联动。主要是指与外部的社会、媒体、公众等的联动。可通过制度设计和实施,对公众进行人性化差别化服务,尊重个体的安全需求,确保社会公众有效参与风险管理。另外,为提高政府公信力,可尝试设定终身责任制,即建立主要领导和负责人的终身责任制,通过对责任归属与问责的严格规定,无论年限长短,有关负责人都要受到追究。

  3.在政府风险管理绩效上,可尝试逐渐由“社会倒逼”下的追责式被动考核,转变为在整个风险所有权的链条中细化处置风险的制度建设,并进行责任连带制考核。

  参考文献

  [1]唐钧.论政府风险管理——基于国内外政府风险管理实践的评述[J].中国行政管理,2015(4).

  [2]唐钧.政府风险管理——风险社会中的应急管理升级与社会治理转型[M].北京:中国人民大学出版社,2015.

  [3]张成福.风险社会中的政府风险管理——评《政府风险管理——风险社会中的应急管理升级与社会治理转型》[J].中国行政管理,2015(4).

  [4]崔维,刘士竹.我国应急预案效力研究——以青岛“11.22”东黄输油管道泄漏爆炸特别重大事故为例[J].国家行政学院学报,2015(8).

  [5]游志斌,杨永斌.国外政府风险管理制度的顶层设计与启示[J].行政管理改革,2012(05).

(责任编辑:李焱)

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