[基金项目] 国家行政学院2017年度科研项目“全面深化改革顶层设计与基层探索互动机制研究”（青年课题）（17ZBQN02）。
[作者简介] 张克，国家行政学院公共管理教研部讲师、管理学博士。
[摘 要] 推进“多规合一”是实施新型城镇化战略、提升政府空间治理能力的重要改革举措。为解决地方规划多头管理、内容冲突、空间规划体系不健全等问题，市县“多规合一”改革试点探索形成了建立规划协调机构、统一规划内容与依据、搭建信息管理平台和编制空间规划等有益经验。完善“多规合一”应加快推进地方规划体制改革，科学合理划分规划事权，探索成立空间规划委员会，稳妥实施地方规划国土大部门制，推动参与式规划与空间规划法治化建设。
[关键词] 多规合一；规划体制改革；空间规划
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
十八届五中全会提出，要以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。“多规合一”有利于解决我国各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调问题，对于提升政府空间治理能力，优化国土空间开发格局，促进经济社会与生态环境协调发展具有重要意义。2014年以来，全国各地试点“多规合一”改革取得了一定成效，但仍然面临一系列体制机制困境。进一步完善“多规合一”应当加快推进地方规划体制改革，通过职能转变与整合、机构改革和空间规划民主化法治化建设等途径，推动规划治理体系与治理能力现代化。
一、新时期地方规划管理体制面临的主要矛盾
经过六十多年发展，我国形成了以发展规划、土地规划、城乡规划为主体的规划体系，为国民经济社会的高速发展做出了重要贡献。然而，随着新型城镇化进程不断推进，城市无序扩张等空间资源管理问题频现，[1]地方规划管理体制不健全、机制不完善的矛盾日益凸显。
（一）规划多头管理、职能不清
规划是各级政府履行职能的重要政策工具。长期以来，规划编制的定位不明确，各级规划部门职能分工不清晰。一是政府应该在哪些领域编制和实施规划缺乏科学界定，客观上导致规划数量过多。二是规划编制多体现部门利益，同级规划相互博弈掣肘、职责不清，造成规划“打架”，不利于地区形成合力、协同发展。例如，2012年广州市城市土地中有土地利用规划而无控制性详细规划的图斑达8.97万个，有土规无城规的图斑也有25.42万个，其中有将近200平方公里的建设用地在两个规划中用地性质互相矛盾，无法直接利用。[2]三是各类规划上行下效、简单重复，无法满足本级政府治理需求，致使地方规划缺乏实施落地基础，造成资源浪费。
（二）规划体系不协调、不健全
我国规划体系由以国民经济和社会发展规划体系为主的（简称“发展规划”）非空间性规划，和以区域空间为作用对象的土地利用规划、城乡规划和主体功能区规划等空间性规划构成。理论上，发展规划具有战略性、纲领性，应当成为空间性规划的指导原则和编制依据，空间性规划是发展规划在国土空间上的具体落实。
实际上，由于发展规划与空间性规划编制主体不同、功能界定不清，导致两者在内容和功能上不相协调。首先，发展规划与空间规划内容对应性差。发展规划体系由综合规划（纲要）、专项规划（行业规划）、区域规划构成；空间性规划由主体功能区规划、土地利用规划和城乡规划体系规划构成，两者的编制领域重叠、编制形式不同，致使规划内容无从对应，增加了衔接难度。其次，发展规划与空间规划编制过程独立，程序适应性弱。发展规划以行政区划为范围界线，而空间规划界线不统一。空间性规划一般强调远景与长期性，编制年限通常为10~20年，编制程序复杂、审批时间较长；发展规划一般为五年期或为年度计划，编制时间固定，周期较短。空间性规划中的城乡规划和土地利用规划依据《城乡规划法》和《土地管理法》编制，但发展规划和主体功能区规划尚缺乏法律法规保障。
省级以下政府空间战略发展职能缺失。欧盟《欧洲空间发展展望（ESDP）》对空间规划的定义是“主要由公共部门使用的影响未来活动空间分布的方法，它的目的是创造一个更合理的土地利用和功能关系的领土组织，平衡环境保护和发展两个需求，以达成社会和经济发展总的目标”。[3]调研发现，一些地方政府将“空间规划”简单理解为城乡规划和土地利用规划的集合体，难以承担国土整合和政策协调的空间战略发展职能。全国主体功能区规划在一定程度上体现了国家层面的空间战略职能，但目前主体功能区规划在地方仅编制到省级，未能下沉至市级以下层面。主体功能区规划与城镇体系规划、区域规划、土地利用规划在空间上各有侧重，整合协同力度不够，导致地方层面的空间规划体系未能完整地建立起来。
（三）规划过程科学化、民主化水平不高
在高度依赖“土地财政”背景下，部分地方政府将调整规划作为增加土地出让收入的政策工具，导致城市无限蔓延，蚕食城市绿地和生态保护红线。一些地方党政主官履新后热衷于另起炉灶对规划“翻烙饼”，出现“一任市长一张蓝图”现象，规划的权威性和严肃性不足。由于专业性较强，地方规划编制过程缺乏有效的公众参与，规划决策过程相对封闭，容易产生规划实施寻租空间。
二、“多规合一”改革试点的实践探索
为解决各类规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调的问题，进入21世纪后我国开始探索发展规划、城乡规划和土地利用规划“多规合一”改革，历经部委试点、地方自主创新和顶层设计部署三个阶段。第一阶段是部委试点。2002年，国家发改委起草了《关于规划体制改革若干问题的意见》，提出要将“城乡、土地、水利、交通、环境、公共服务以及其他确需政府规划的领域纳入统一规划中，形成经济社会发展与空间布局融为一体的规划”。自2003年起，“多规合一”作为规划体制改革的重点任务之一在苏州、宁波、安溪、宜宾、钦州和大连庄河等六个城市进行试点。由于种种原因，首轮改革未取得理想成效。[4]第二阶段是地方自主创新。随着城镇化进程加快，部分特大城市开始自行探索“多规合一”改革。2008年，上海市合并规划与国土部门在全市实现土地利用规划与城乡规划的“两规合一”。2008年，广东省住建厅发文在广州、河源和云浮三地开展“三规合一”改革试点。2012年，厦门市启动“多规合一”改革。第三阶段是顶层设计、统一部署。2013年中央城镇化工作会议上，习近平总书记提出“一张蓝图干到底”（即“多规合一”）的改革任务。随后，在深改组经济体制和生态文明专项小组确定的60项改革任务中，推动“经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态保护规划多规合一”被列为2014年推进的重大改革方案。2014年8月，国家发改委、国土资源部、环保部、住建部四部委在全国选择28个市县开展经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划“多规合一”试点。
（一）“多规合一”改革试点的主要做法
1.成立规划协调机构
为解决地方发展规划、城乡规划、土地利用规划等各类规划的衔接协同问题，大部分试点地区成立了专门的规划协调机构。一些地区成立“多规合一”工作领导小组，负责各类规划的统筹协调、差异整合、监督实施及评估修订工作。不少地区领导小组组长由市委书记或市长担任，体现了高位推动特点。“多规合一”改革试点由四部委联合发文，试点地区结合自身实际通常将规划协调机构办公室设在发改委或规划部门。
2.统一规划内容与依据
首先，消除“两规”差异。梳理城乡规划和土地利用规划之间的差异图斑，以优化城市功能布局为导向进行图斑调整，形成“两规”一致的建设用地增长边界。其次，划定生态边界。协调环保、林业、水利、规划、国土等部门划定城镇开发边界、永久基本农田红线和生态保护红线等生态控制线，形成了各部门共同认可的生态管控边界。再次，统一技术标准。整合不同规划部门的空间坐标体系和数据标准，协调规划期限，统一空间规划用地分类标准。最后，绘制“一张蓝图”。“一张蓝图”并不是指把所有规划叠合形成一张图，而是指各类规划在消除矛盾和冲突后形成的协调改革发展、开发与保护等目标的全域空间规划格局。
3.搭建信息管理平台
试点地区大多在改革中建立了跨部门联动的公共信息平台，实现城乡规划建设、重大项目、土地资源、环境保护、交通等涉及空间的信息要素整合叠加，为“多规合一”改革提供技术支撑。此外，一些地区专门研发采购了“多规合一”管理信息平台，设置基础、管理和审批等子平台，实现规划、建设、管理和服务全流程线上运转。
4.编制上位空间规划
厦门、浙江开化等地创新规划编制形式，在原有的发展规划、城乡规划和土地规划之外编制凝聚各部门共识的一本空间规划，并以此统领和指导各部门规划编制实施工作，从而实现“多规合一”。
（二）改革面临的瓶颈
总体来看，市县“多规合一”改革试点取得了一定成效。然而，随着改革向纵深推进，也面临一系列瓶颈有待突破。首先是改革试点成果制度化不足。试点地区改革呈现典型的地方主官驱动特征，[5]一些地区力推改革的主官离任后出现改革进程停滞现象。其次是进一步深化改革需突破相关法律法规。“多规合一”改革成果如规划期限、审批流程以及各类控制线和衔接协调机制，需要在《城乡规划法》和《土地管理法》等法律法规中予以修改确认。最后，现有改革试点大多由行政协调主导，地方规划职能重叠、边界不清的问题并未得到有效解决。
三、推进地方规划体制改革的方向与策略
（一）合理划分地方规划事权
进一步完善市县“多规合一”改革，彻底消除多规矛盾，最为根本的解决之道是合理划分地方政府规划部门之间的事权。明确发展规划在空间规划体系中的基础性、统领性和引导性地位，重点以行政区域为空间单元，在规划中体现经济发展、产业布局、人口规模和政策性分区等内容，有条件的地区可探索由发改部门代为编制城市总体规划。土地利用规划应重点突出建设用地规模指标控制、禁建区和基本农田保护区的划定，国土与环境保护部门共同确定统一的生态控制线。城乡建设规划应在土地利用规划范围内划定空间管制分区，对生产、生活和生态用地做出划分，重点是建设用地边界布局与使用性质等城市开发建设内容。新的事权划分经试点探索后，可考虑将行之有效的做法作为《城乡规划法》和《土地管理法》修改建议。
（二）加快建立空间规划委员会制度
“多规合一”改革的试点经验之一是设立规划协调机构。在现行法律框架下，发展改革、土地利用、环境保护、城乡建设等规划仍然独立存在，应当强化对各类规划的衔接协调职能。建议在“多规合一”试点工作领导小组办公室基础上，成立常设的议事协调机构“空间规划委员会”。
市县空间规划委员会的主要职责包括：组织市域范围内的空间战略规划编制，并监督实施；衔接主体功能区规划、城市总体规划、控制性详细规划、土地利用规划、环境规划等空间性规划以及经济社会发展规划体系中的空间布局部分，协调统一相关规划间有差异的规划内容；建立保障规划衔接协调的技术标准、信息平台和管理机制等。已设置规划委员会的城市，可考虑将规划委员会与空间规划委员会合并。市县试点设立空间规划委员会成熟后，可考虑在省、国家层面设立空间规划委员会，作为组织编制和实施监督空间规划的机构。
（三）稳步推进地方规划国土大部制改革
整合地方政府规划编制职能、推进机构改革，能够有效降低衔接协调同级规划的成本。从各地实践与学术界的讨论看，主要有两种机构改革的模式。一种是广东云浮模式，将地方政府所有涉及空间利用和管制的规划编制职能全部归口到一个部门行使，成立规划编制委员会。另一种是以北京、武汉、上海、广州等特大城市为代表的，将国土和城乡规划矛盾突出的合并，成立规划和国土（局）委员会。广东云浮模式职能整合较为彻底，但有其独特的决策背景和特殊性，[6]形成的超级规划编制部门权力过大，编制任务过重，短期内难以复制推广。
积极稳妥推进规划与国土大部制改革具有现实意义。两局合并降低了土地利用规划和控制性详细规划的衔接协调成本，从体制机制上奠定了“两规合一”的基础。从长远看，机构合并后仍需在权力监督和上下协调方面开展探索，完善管理体制。特别是国土部门施行省以下垂直管理体制，地级市新设立规划和国土（局）委负责人的任免需与省级国土部门协商一致。
（四）推动参与式规划与空间规划法治化建设
健全规划决策机制。创新规划编制组织方式，广泛征求专家意见，创造条件促进公众参与，加强规划部门间协同合作，形成集思广益的地方规划决策体制。大力推动参与式规划，建立由经济管理、城市规划、行政法治等领域专家组成的空间规划委员会咨询顾问委员会。此外，进一步落实《政府信息公开条例》，主动公开涉及政策分区、区划功能调整和重大项目布局的规划信息。市、县政府可借鉴在浙江温岭、云南盐津等地开展的参与式预算做法，落实规划编制中的公众参与，对涉及人民群众切身利益的规划调整开展社区听证，取得辖区居民的理解和支持。
探索空间规划法治化建设。有条件的地区可推动《城乡空间规划条例》立法，明确空间规划委员会编制并实施空间战略规划、衔接协调空间性规划的法定机构地位。根据“多规合一”改革成果和地方规划体制改革经验，加快《发展规划法》立法进程，适时修改《城乡规划法》和《土地管理法》，统一各项规划的编制流程、期限、土地分类标准和部门协调机制等内容。有地方立法权的城市可以探索“多规合一”立法保障机制，将生态红线、建设用地增长边界等控制线纳入地方立法，明确“多规合一”控制线管理主体、管控规则、修改条件和程序；探索制定《空间规划委员会工作办法》《空间规划编制技术标准》和《空间规划监督审查办法》等规范性文件。
参考文献
[1]顾朝林.论中国“多规”分立及其演化与融合问题[J].地理研究,2015(4): 601-613.
[2]广州市人民政府.广州市“三规合一”工作报告[R].2014.
[3]林坚,陈霄,魏筱.我国空间规划协调问题探讨——空间规划的国际经验借鉴与启示[J].现代城市研究,2011(12):15-21.
[4]肖菲,罗小龙,王春程,田冬.“多规融合”的实践探索及其存在问题研究[J].城市发展研究,2016(7):28-33.
[5]张克.地方主官异地交流与政策扩散：以“多规合一”改革为例[J].公共行政评论,2015(3):79-102.
[6]张少康,温春阳,房庆方,杨保军,许景权,马向明,许险峰,张尚武.“三规合一”——理论探讨与实践创新[J]. 城市规划,2014(12):78-81.
