[作者简介] 张宏伟，江苏省公务员局副研究员。
[摘 要] 管理的本质是关系协调。在全面深化改革的背景下，行政改革的步伐加快，但行政组织中的“事”的变化与“人”的管理并未同步推进。其集中表现为改革后人事管理制度的安排与组织的“重构”难以匹配，带来“管理不协同”。当前的紧迫任务是：基于成因的理论分析，找到解决对策，实现行政改革与公务员规范管理的协调并进，促进公务员科学管理，提升政府行政效能。
[关键词] 行政改革；公务员；管理协同；目标路径
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
一、问题提出
管理的本质是关系协调。在组织变革中，无论是组织结构的调整还是组织类型的变化，组织目标的实现最终均依托人的积极性发挥。因而，人事管理制度必须相机安排，以与组织变革的目标相适配，实现管理协同。党的十八届三中全会提出全面深化改革的各项任务、对于深化干部人事制度改革、实现公务员科学管理，提高行政管理效能具有积极意义。但是，在国内改革实践中，也有“管理不协同”现象。一个典型的表现是：在行政改革中，由于组织承担职能的增减或取消，组织的机构编制性质发生相应变化，但组织中的人却囿于人事管理制度的法定安排，难以及时协调同步，继而带来身份和待遇的矛盾，触及“涉改”人员积极性的发挥，影响了改革绩效。特别是近年来公务员管理领域改革利好政策的出台，如推进县以下机关公务员职务职级并行制度、机关公车改革、政府绩效管理等改革中，相关待遇的兑现均需与人员的编制、岗位、身份相挂钩，亟待通过管理协同实现行政改革和公务员科学管理的双赢目标。
二、“管理协同”模式的理论分析
（一）管理维度的分析
不同的理论对管理学的维度有不同的分析范式。从管理过程的视角看，管理维度包含工作层面、制度层面和文化层面等。从改革目标出发，行政改革的文化和价值取向主要是促进行政职能转换，提高政府行政效能，改进政府公共管理服务，更好地服务社会民众；从工作层面出发，行政改革涉及机构撤并及机构编制调整，改革后组织的机构编制性质可能发生较大的改变，其人员的“进、管、出”也将与机构编制密切相关；从制度层面看，就我国目前的机构编制法规和公务员法规的实践看，行政组织中的人执行何种人事管理制度与机构编制的性质具有逻辑关联，从而在制度安排上得以呈现。在上述三个方面的维度分析中，机构编制管理和公务员管理维度是微观刚性层面的维度，行政改革维度是宏观柔性的维度。只有两个微观层面的维度实现协同，人的积极性才能得以调动，行政改革的目标才能实现。
（二）管理权变的分析
管理方式随组织的内外环境改变而改变。在权变管理分析中，可分为环境变数和管理变数。以行政组织的公务员管理作为管理变数而言，环境变数也有两个侧层面，一是我国推进行政改革的宏观环境，二是行政改革派生的机构编制管理变化的微观环境。管理变数与环境变数之间存在一种函数关系。
基于此，对行政改革视域下公务员管理实践进行环境权变数和管理权变数分析如表一。
以上可见，公务员管理随着行政改革环境的变化而变化。具体表现为：受制于机构编制的性质，公务员管理出现新的变化。行政编制对应于公务员；参照管理事业编制对应于参照管理人员；事业编制对应于事业单位管理、技术或工勤人员。因此，一方面，随着地方政府机构改革、综合行政执法体制改革、事业单位分类改革、经济发达镇和省直管县体制改革的推进，行政管理方式变革，公共管理服务改进，有利于实现依法行政和服务基层群众的价值理性。另一方面，行政管理改革带来机构编制管理的创新和变化，在行政编制“只减不增”等管理背景下，不少基层单位出现一个机构同时使用行政编制、参公事业编制、事业编制的状况。然而，按照《中华人民共和国公务员法》以下简称（《公务员法》）、《事业单位人事管理条例》及其配套政策法规，同一机关人员应执行统一的人事管理制度，人员身份的管理有内在“刚性”约束。以公务员法的规定为例，公务员“使用国家行政编制、依法履行公职、财政负担其人员工资福利”，须严格执行公务员法规定的“进、管、出”办法。这就造成机构编制调整与公务员法规执行之间产生管理上的不合拍、政策上的不衔接，导致人员身份和待遇确定等遗留问题，某种程度上影响了改革的成效，挫伤了部分人员的工作积极性。从不同维度分析，在某一范围内，上述实践做法均具有一定合理性，但从改革的顶层设计和改革的总体目标考量，这些问题则造成各有关管理领域相互隔离，造成制度抵触，损害改革的整体性、协调性和可持续性，需要政府相关部门加强管理协同，找到更加务实的解决路径。
三、管理不协同的问题表现
（一）行政机关混用事业编制及其人员“身份”管理问题
以2010年地方政府机构改革为例，部分事业单位整建制并入政府工作部门，理应使用国家行政编制，但由于行政编制“只减不增”的要求，接受并入的行政机关难以保障行政编制“完全”到位，改用事业编制“替代”，造成新机构中“混用”行政和事业编制。上述机构中的部分人员因未使用行政编制而无法通过公务员登记确认身份，也无法进入公务员管理信息系统，继而难以享受公务员才能享受的机关公务用车补贴和县以下机关公务员职务职级晋升等改革红利。
（二）基层综合执法机构整合过程中的人员管理问题
当前不少地方正在试点综合执法改革工作，多个部门执法机构将整合而成一个综合执法机构，执法人员来自不同政府部门，如何处理好改革中不同性质编制和多种身份人员的问题成为改革中的难点。如个别地方的市场监督管理局由工商、质监、药监等机构整合形成，甚至存在三个执法大队分别使用行政编制、参照管理编制和事业编制的情形。在部分乡镇综合执法人员中则出现既有参照管理身份人员，也有事业单位身份人员，还有编外聘用人员，造成在一个机构中综合执法人员承担相似的工作职责，处于相似的工作环境，但薪酬管理却各不相同，容易引起攀比，影响队伍稳定。
（三）原工业厅局转制为企业后的机构编制和人员管理问题
前几轮政府机构改革中，原部门工业厅局等改制为资产公司，少数地方仍保留工业管理办公室等工作牌子，极个别地方政府对相关人员制定了保留公务员身份的政策。从改革的策略看，为保障改革稳定、减小改革阻力，部分人员执行公务员工资制度似乎可行，但就长远而言，既然原工业厅局的职能已归并到相关行政机构，就应谨慎成立同质性机构或挂牌性机构。在管理实践中，这些机构因不再具有行政管理职能而难以审批为参照公务员法管理机构，相关人员的管理就进入一种“两难”的境地。因此，相关部门应本着尊重历史，以人为本的原则，妥善处理好上述机构及其人员的相关问题。
（四）承担行政职能事业单位改革与参照《公务员法》管理问题
在事业单位分类改革中，对于承担部分行政职能的事业单位，职责任务不足的，要予以撤销或并入其他事业单位；完全承担行政职能的事业单位，在机构限额内调整设置，所需行政编制由机关内部调剂解决；已认定为完全承担行政职能的事业单位，因受机构限额和行政编制限制暂时难以转为行政机构的，要给予过渡期。上述改革在两个方面需要公务员管理的制度配套：其一，事业单位参照《公务员法》管理审批范围的调整。行政职能收回机关后的事业单位将不再承担行政管理职能，不再履行“公共事务管理职能”，就管理的科学性而言，应及时退出参照《公务员法》管理。其二，人员身份的及时调整。涉改单位为原参照《公务员法》管理事业单位，因职责任务不足需要撤销或并入其他事业单位的，原参照管理工作人员的“身份”将根据新所属机构性质而做出调整，不再执行公务员管理的各项制度。其中，对原享受的相关待遇，有关部门应稳妥、慎重研究其如何过渡，以减少改革的阻力。
（五）机构编制管理与参照管理事业单位管理的动态匹配问题
由于不同主管部门的管理目标差异，地方机构编制部门与公务员管理部门在参照管理事业单位管理方面也许存有不同理念，甚至形成管理悖论：其一，不同层级机构编制部门管理职责履行力度可能不同。按照现有的管理权限，各地有设置事业单位（包括参照管理事业单位）及其规模的事权，在保障事业发展的同时，少数地方的扩张冲动难以避免，变相扩大事业机构编制规模，甚至出现因人设岗、因人配置机构编制的情况。为约束此类非理性冲动，上级机构编制部门应建立管控机制，对于涉及参照管理事业单位增加机构编制的事项，须强化上收一级并从严管理的制度，而事实上管理成效不佳。其二，少数地方公务员主管部门可能存在某种放任倾向。按照《公务员法》的规定，公务员管理部门负责审批事业单位参照《公务员法》管理，可能存在重审批、轻管理，重事前准入、轻事后监管的倾向，对不在其职责范围的参照管理事业单位机构编制事项采取消极管理的态度。因而，与机构编制部门互通信息少，难以保证参照管理事业单位有进有出，实现动态管理。
（六）开发区机构编制管理与人事管理制度执行问题
开发区机构编制和人员管理协同性相对较弱。适应开发区发展的特殊功能定位，不少地区的开发区党工委、管委会在机构编制管理时强调统筹使用的原则，不再局限人员身份的差别，而是从整合开发区人力资源的角度实行统一管理。如部分市开发区管委会机构性质为机关，其部分人员却使用事业编制。就开发区实施的人事管理制度而言，也具有复杂性，大体上存在机关型、事业型、企业型和混合型等四种类型。部分开发区党工委、管委会、开发区总公司三块牌子一套人马，其部分人员也有实行企业化人才招聘和薪酬制度的做法。因此，随着改革的深入，开发区管理机构应根据不同的发展定位确定其机构的主要性质，以保证相关人员执行较为匹配的人事管理制度。实践中已经发现开发区公务员登记、任职定级、薪酬分配等方面的矛盾，部分开发区管理机构对人员实行“档案身份”与“现实管理”相分离的做法并不具有可持续性，极有可能产生在职流动和退休等关键时点的管理隐患。
（七）机关事业单位控编、减编工作与公务员增量的管控问题
按照中央政府关于“财政供养人员只减不增”的要求，控制公务员和参照《公务员法》管理工作人员这两类人员的增长是实现该管理目标的重要基础。近几年来，各地由机构编制部门牵头，广泛开展了机关事业单位控编减编工作，强化了机构编制实名制管理。但如何促进事业发展，控制编制使用幅度，保持财政供养人员合理规模，一直是管理实践的难点。目前，尚存在该加强的没加强、该调减的没调减的状况。以乡镇机关为例，年龄结构不合理，招人难、留人难等问题迟迟没有解决，如何盘活乡镇机关富余编制，强化基层机关公务员人力资源配备的问题亟待解决。同时，按照精简效能的原则，在推进政府职能转变，开展行政机构改革以及综合执法体制改革的过程中，部分地方人员精简并未得到落实。
（八）机构编制等部门对机关编外人员管理职责的定位问题
多年来，机关编外人员管理职责的界定不清是人员管理不到位的重要原因。随着各项事业的发展，特别是法治背景下各地执法力量的加强，由于行政编制的限额，各地行政机关人手紧缺成为较为普遍的现象。为缓解不足，部分机关编外招聘人员从事辅助管理或技术工作，如公安系统的辅警、城管系统的协管员、司法行政系统的法律顾问、法院系统的聘用制书记员等。县乡基层机关上面千条线，下面一根针，承担职能任务较重，也采取各种形式使用部门编外人员。同时，少数地方机关仍留有机关工勤编制（行政附属编制）的做法，从改革的方向看，对于老人员退出后是否应及时收回编制，将其替代为非在编聘用人员，也值得研究。对于各类机关编制外用人的管理，目前在制度设计上尚处于缺失状态，是建立财政预算的约束，还是机构编制部门的员额约束，抑或人力资源社会保障部门的岗位约束，亟须规范。同时，现有机关编外人员管理中也存在“重进口、轻有效退出，重使用、轻激励监督”等现象。因此，上述人员的职业规范、能力建设、激励保障、惩戒监督等制度亟待补缺。
（九）机构职数管理与公务员职务管理的统筹协调问题
按照《公务员法》及其配套法规的规定，公务员非领导职务职数的审核需要依据各机关“三定”规定，按照一定的比例核定。在加强部门协同方面，其中两个问题值得重视：其一，机构调整及其内设机构变化的信息应及时与相关部门共享，在目前各地实名制系统并未完全实现机构编制、组织、人力资源社会保障、财政等部门互联互通，动态管理的条件下，这一问题影响公务员职务管理的规范性。其二，补全参照事业单位职数管理的短板。《公务员法》规定公务员主管部门负责事业单位参照《公务员法》管理工作以后，有部分原参照管理和新审批参照管理事业单位未及时开展“三定”工作，导致参照管理事业单位核定非领导职务职数缺乏政策依据。这些问题需统筹推进，以防影响公务员职务级别确定和工资套改，直至影响相关人员的待遇。
综上，分析“管理不协同”现象，其原因一是机构改革后相关政策未及时统筹和配套。二是相关改革推进中机构编制、公务员管理、财政等部门缺少相互沟通和协商。三是基层执行《公务员法》不到位，部分地方和单位对改革的认识还存在短视和误区，导致人员身份等历史遗留问题与机构编制问题叠加。
四、管理协同目标实现的路径
行政改革是一项系统工程，涉及机构编制和干部人事制度的改革内容，事关广大干部职工的切身利益，随着改革的深入，公务员管理的相关问题还会继续出现，机构编制、公务员管理、财政等部门要加强研究，统筹推进，形成合力，共同解决改革中的公务员管理问题。
（一）妥善处置政府机构改革中的公务员管理遗留问题
在地方政府机构改革中，参照管理事业单位或事业单位整建制并入行政机构，使用行政编制的，其人员符合公务员登记条件的，公务员管理部门应按有关程序和规定进行公务员登记，明确相关人员身份。对于划入行政机构后行政编制尚未及时到位的，机构编制部门应盘活存量，努力协调到位，使得机构编制、人员身份、人事管理制度高度匹配。对于短期需要混用行政和事业编制的，相关部门要会商形成过渡期间的人员管理办法，避免因“身份”影响人员流动调配和相关改革待遇的落实。
（二）超前做好承担行政职能事业单位改革中的人员管理工作
在承担行政职能事业单位改革推进中，机构编制、公务员管理等部门要加强调研，做好矛盾问题调查摸底工作，制定人员安置的备选方案，并明确各涉改部门的安置责任。承担行政职能事业单位转为行政机构，人员需要过渡为公务员的，须根据《公务员法》有关规定，严格按照任职条件和规定程序录用、转任和调任。对于不符合过渡条件的人员，应尽量在本系统其他事业单位内分流解决，妥善安排相应岗位，超出核定编制安置的人员只出不进，逐步消化到位。对因受机构限额和行政编制限制暂时难以转为行政机构的事业单位，在过渡期内，继续按照现行法律法规和政策规定履行职责，过渡期内使用的事业编制由省级机构编制部门严格管理，实行总量控减，其人员管理根据机构编制调整相应实施不同的人事管理制度。
（三）逐步规范开发区机关机构编制与人员管理工作
完善开发区管理体制，逐步建立开发区内设机构规格、编制核定和干部配备等方面的规范和标准，改变编制管理不科学、不规范和随意性的现象，减少和控制超编聘用人员。对于主要履行行政管理职能的开发区管理机构，合理核定行政编制，明确专编专用，其人员实行公务员管理制度；对于开发区承担其他服务职责的机构，可以核定事业编制，并实行事业单位的岗位管理制度和薪酬分配制度；对承担市场开发职责的相关机构，可实行企业化的人事和薪酬管理制度。通过不同人事管理制度的安排，实现开发区机构编制的动态管理，逐步实现人员编制数、实有人员数、财政供养人员数相一致的实名制管理目标，切实控制人员编制使用的随意性和无序化。
（四）科学配置基层综合执法机构的编制和人力资源
在综合执法体制改革中，对县 （市、区）综合执法机构使用行政编制、参公事业编制、事业编制，包含多种人员身份的现状，坚持服务执法、实事求是、先易后难的原则。在机构整合过程中，对已经参照《公务员法》管理的综合执法机构，其新进人员严格执行公务员招考的相关规定，其他遗留问题逐步消化；对整合后没有参照《公务员法》管理的，符合条件的，应按照规定程序列入参照管理范围，解决编制与人员身份的统一性问题；对整合后综合执法机构短期内难以实行统一人事管理制度的，对相关人员在过渡期内可实行不同的人事管理制度；对于经济发达镇的综合执法机构，其人员应按照《公务员法》 或《事业单位人事管理条例》的规定规范使用，对确需综合使用的，可探索合理界定对象，保持原有身份不变等办法。
（五）研究建立行政机关编制外使用人员的管理制度
行政机关编制外用人管理的总体目标是：加强对相关管理制度的研究，逐步实现对编外人员的统一管理，构建编制外员额核定的依据与标准，完善岗位管理规范，合理确定编外人员规模，有效控制财政供养支出。一是明确机构编制、财政、人力资源社会保障等部门在机关编制外人员使用方面的职责权限和管理责任。二是从严开展编外人员岗位设置，建立执法人员能力和资格准入制度，严禁无执法权的编外人员进行执法活动。三是完善编制外人员的激励约束机制，建立行政机关编制外人员履职保障机制，依法保障其正当权益；建立职业道德规范和奖惩办法，激励编制外人员在岗位充分发挥作用；完善编制外人员正常退出机制，对考核不合格人员，要及时予以清退。四是逐步改革机关原有工勤人员使用管理办法。对机关工勤岗位人员实行老人老办法、新人新办法，对于行政机关和参照管理单位新增的工勤岗位需求，探索政府购买服务的政策，不再核定工勤事业编制或机关行政附属编制。
（六）探索建立机构编制和公务员管理的动态调整机制
落实中央关于控编减编的要求，对公务员招考等机关进人事项，可采取近若干年平均数的编制办法进行调控，以确保控编减编任务的完成。对于事业单位分类改革中涉及参照管理事业单位的，实行有进有出、动态调整的制度。对不再具有公共事务管理职责的事业单位，及时调整出参照管理事业单位目录；对参照管理事业单位之间合并的，对照职责调整情况，适度核减编制，保证在编人员只减不增。对于部分参照管理事业单位未充分使用的事业编制，可予以削减，将富余编制转移到改革发展和民生行业的事业单位，达到控编减编的目标。在承担行政职能事业单位改革中，考虑到多数参照管理事业单位为执法机构，应配套实施综合执法体制改革，机构综合、精简设置，保障执法队伍建设的专业化，防止执法队伍数量过快扩张。
至于原工业厅局转制为企业后的机构编制和人员管理问题，应立足存量问题，存量解决，并确保不新增遗留问题。对于机构职数管理与公务员职务管理的衔接问题，要建立部门互联互通的机构编制实名制和人事管理信息系统，加强互通对接，减少信息不对称，使得公务员职数核定及时有据，确保公务员职务管理在政策法规框架内实施。
