双周协商座谈会:人民政协协商民主的制度创新

2017年05月09日 17:08   来源:国家行政学院学报   谈火生

  谈火生

  (清华大学,北京 100084)

  [摘 要]作为十二届全国政协加强协商民主建设最重要的一项制度创新,双周协商座谈会实现了从非制度化到制度化的转变。作为咨询型协商,它具有中立性和权威性的特点,并有效实现协商与决策的衔接,体现了社会主义协商民主的制度优势。

  [关键词]双周协商座谈会;咨询型协商;制度化

  [中图分类号]D627    [文献标识码]A    [文章编号]1008-9314201702-0041-05

  [收稿日期]2017-03-10

  [基金项目]北京市社会科学基金资助项目“中国特色社会主义协商民主理论研究”(15KDA003)的阶段性成果

  [作者简介]谈火生,清华大学社会科学学院政治学系副教授,博士,主要研究方向为政治思想史、民主理论和当代中国政治。

  双周协商座谈会是十二届全国政协加强协商民主建设最重要的一项制度创新。自20131022日召开第一次双周协商座谈会以来,至2016128日,共举办了60次。双周协商座谈会是一种定期协商座谈会制度,它融专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商为一体,使人民政协的四种重要协商形式集中在一个平台上展现,不仅对人民政协发挥作为专门协商机构的作用具有重要意义,而且对社会主义协商民主体系建设也具有重要意义。

  一、双周协商座谈会的运行机制

  “双周协商座谈会”是从“双周座谈会”演变而来。“双周座谈会”是各党派间的时事政治座谈会,主要目的是沟通思想,就时事政治和统一战线工作交换意见。从新中国成立之初到“文化大革命”前,“双周座谈会”共举行了114次。党的十八大提出,“健全社会主义协商民主制度”要“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。全国政协在继承“双周座谈会”的基础上,创立了“双周协商座谈会”制度,时隔47年,“双周座谈会”这一在“文革”淡出政治舞台的重要形式重新回到了中国政治舞台。从201310月恢复至今,60次座谈会基本做到了有序规划、按期举行,一般每两周举行一次,安排在周四下午,每年举行20次左右。而且,从年度协商计划的制定到协商成果的报送,形成了一套规范的操作流程。这套操作流程主要包括以下几个环节:

  (一)议题的提炼和年度协商计划的制定

  协商议题的提炼是协商有效开展的关键,一般而言,协商议题既不能太过宽泛,也不能太过狭隘。太宽泛,讨论无法深入;太狭隘,协商的实践意义就会打折扣。从过去59次双周协商座谈会的经验来看,协商议题的提炼是比较成功的,它在实践意义和操作性之间保持了较好的平衡。总体而言,双周协商座谈会的议题有三个特点:

  1.与党委、政府工作的有效衔接。尽管“双周”的议题覆盖面广,举凡政治、经济、社会、民生、法治建设、文化教育、科技发展、环境保护,均在协商之列。但是,经济(13次)、民生(14次)和环保(9次)占的分量最大,这三项约占了全部59次双周协商座谈会的2/3。这也符合近几年国家整体的发展态势,“双周”议题的结构性特征反映了人民政协的功能定位,确实是围绕中心,服务大局,为党委和政府的工作建言献策,配合国家大战略的实施。

  2.小切口、大视野。对于议题,俞正声多次强调要从关系全局的小问题入手,选准一个切入点,以点带面、点面结合,切实找出解决问题的有效对策。在操作中,这个要求得到了很好的贯彻。例如,针对大气污染治理问题,双周协商座谈会将焦点集中在“汽车尾气治理”上,这样就容易聚焦;针对“维护职工切身利益”问题,双周协商座谈会选的切入点是“建筑工人工伤维权”,与会者能够谈深、谈实,提出可操作的意见建议。与此同时,“小问题”背后一定有“大背景”。例如,“汽车尾气治理”背后折射的是近年来愈演愈烈、社会关注度非常高的雾霾和大气污染问题。针对“小问题”开展的协商可以推动背后的环境治理、公民权益保障等“大问题”的解决,这是“双周协商座谈会”选题的一个成功经验。

  3.年度协商计划的制定。制定年度协商计划,是人民政协作为专门协商机构的一个特点。在每年20次双周协商座谈会中,有16次左右的议题是提前确定的,另外几次机动,根据情况临时安排。例如,2014年的20个议题中,15个来源于年度协商计划。[1]而临时安排的议题有些是来源于政府相关部门的建议,例如,201419日举办的以“核电和清洁能源发展”为主题的全国政协双周协商座谈会。[2

  年度协商计划的确定流程如下:全国政协办公厅每年从9月开始,就分别向各专门委员会、各民主党派中央、工商联、部分全国政协委员,广泛征集下一年双周协商座谈会的议题,汇总整理后与有关部门反复磋商,最后才形成年度协商计划,经全国政协主席办公会议讨论后,报请中共中央正式批准。[3

  (二)协商参与人员的选择

  双周协商座谈会在确定协商参与人员时既强调代表性,又兼顾专业能力。第一,注意吸纳与议题利益相关的各方面代表人士,以便从不同的角度出发,确保能产生较为平衡的判断。同时,为体现政协特色,民主党派和无党派人士要占一定比例,为扩大委员参与面,尽量不重复邀请委员。第二,邀请对议题有专门研究、深刻认识和浓厚兴趣的委员,以保证其协商能力,使之能对议题进行深入的讨论。为此,从2015年开始,委员的选择采取“双向选择”的办法,由全体委员根据工作领域和专长,自愿选择主题深入调研,提交发言材料,再由组织者综合选择。[4] 第三,邀请对议题有独到见解的非委员身份的专家学者,以弥补委员在专业知识方面可能存在的不足。尽管由于参与规模的限制,留给非政协委员的专家的名额是非常有限的,一般会根据议题邀请2~3名。据笔者统计,在59次双周协商座谈会中,有55次邀请了非委员的专家学者参加,占全部双周协商座谈会的93.2%,基本已成定制。第四,邀请国家有关部门负责人到场与委员对话,为协商提供来自实务部门的视角。一般来讲,每次协商座谈会都有3名左右相关部委的副部长甚至部长参加,他们长期在一线工作,对相关问题了解深入,对政府部门工作熟悉,可以为委员和非委员的专家学者提供很多他们所不了解的信息。

  (三)前期准备工作

  与一般旨在增强政策合法性或公民培养的协商民主实践不同,双周协商座谈会的主要目标是提高决策的质量,因此,能否通过协商形成建设性的意见建议成为双周协商座谈会成功与否的关键。为此,双周协商座谈会充分运用调查研究传统,为协商做前期准备。

  由于双周协商座谈会的年度协商计划在前一年的12月份即已确定,因此,全国政协办公厅会根据议题性质,将年度协商计划中所开列的议题进行任务分解,分别由全国政协各专门委员会承担前期调研和相关的准备工作。根据情况,专委会可能联合与议题相关的民主党派或全国工商联一起来开展,首先会在内部针对所承办的会议议题进行充分讨论;然后,带着问题组织相关委员深入基层、深入群众做调查研究,调研的范围一般会涉及1~5个省、市、自治区。有时,调研还会联合相关决策部门一起进行。[5]与此同时,还会组织与议题相关的单位、企业和专家学者召开座谈会,对议题进行研讨。在调查研究和前期研讨的基础上,确定双周协商座谈会的预约发言人,并与预约发言人沟通协商,对发言稿反复打磨,[6]力求从不同视角来观察问题,确保议政建言的质量和水平。

  双周协商座谈会每次会邀请3~4名相关部委或政府部门的负责人参加会议,一般是副部级干部,有时部长亲自参加。为了保证他们与委员之间的协商成果,全国政协办公厅会尽可能为与会的部门负责人提前提供委员发言要点信息,使与会的部门负责人了解委员们的核心关怀,系统梳理本部门的实践和思考,保证双周协商座谈会真正成为政界、社会各界和学界进行协商交流、增进共识的平台。

  (四)会议组织

  双周协商座谈会对会议的组织工作进行了精心的设计。首先,要营造平等协商、真诚坦率的会议氛围,鼓励与会者讲真话、讲实话,开门见山、直奔主题,不做经验介绍或工作汇报式发言。其次,精确控制会议发言时间,确保每位与会委员和专家都有平等表达自己意见的机会,同时力图使协商在自由而理性的讨论中富有成果。会议分为两个阶段:第一个阶段是轮流发言时间,确保每位与会者都有平等表达的机会。与一般协商实践不同的是,轮流发言阶段又分为两个单元,前面一个单元是5位预约发言人发言,每人8分钟,然后是十几个自由发言人发言,每人5分钟。预约发言人发言是事前设计的,是结构化的,可以保证从不同的视角来观察问题。这种结构化的预约发言还有聚焦的功能,引导与会者从某一个角度对议题展开深入的探讨;自由发言人发言则是非结构化的,希望借此引入新的社会视角,激发新的思考,有效解决信息不对称造成的认识上的偏差甚至误解。第二个阶段是自由讨论时间,保证不同观点之间有交锋,通过理性讨论来增进共识。在自由讨论阶段,双周协商座谈会专门为相关部门负责人预留时间,但是规定,部委回应不能超过5分钟。

  (五)总结报告的撰写和成果报送

  每次会议结束后3天内,全国政协办公厅会与承办的专委会一起,及时将会上的意见和建议整理出来,以《信息专报》的形式报送相关决策部门。在双周协商座谈会确立之初,信息专报仅报送几个相关的中央领导,不报送国家部委。后来,经全国政协研究决定,将协商成果以普刊的形式,报送给中央领导和国家相关部委。[7

  (六)宣传报道

  双周协商座谈会的相关情况还会通过新闻媒体向社会传播,每次双周协商座谈会,国内各主要媒体,包括《人民日报》、新华社、中央电视台等都会予以报道,《人民政协报》还会拿出两个版面的篇幅来摘登与会人员的发言。全国政协的网站上还开辟了双周协商座谈会的专栏,相关的报道、发言摘要,甚至一部分视频都会在这个专栏中集中呈现。

  (七)协商成果的跟踪落实

  在解决协商与决策的衔接问题上,作为专门协商机构,人民政协具备组织优势,它会追踪协商中形成的意见和建议在党政部门决策中落实的情况。在协商成果转化为相关的政策之后,政协还可以利用自身“民主监督”的职能,通过开展具有监督性的履职活动,推动相关政策的落实。例如,201512月,在《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》出台一周年之际,全国政协社会和法制委员会组织委员就此开展监督性调研,并邀请了人力资源和社会保障部、住房和城乡建设部、国家安监总局、全国总工会等部委有关同志参加。[8

  二、双周协商座谈会的制度绩效

  从理论上讲,协商的制度绩效可以从三个方面来加以测量:(1)协商对参与者政策偏好的影响;(2)协商对政策选项的影响;(3)协商对决策的影响。本文主要以第三个层次为例来加以讨论。

  作为政协协商重要形式的双周协商座谈会,它可以利用政协在中国政治体制中的特殊地位,有效地在协商和决策之间搭建起一座桥梁。这座桥梁有两个通道,一条通道连接政党,一条通道连接政府。一方面,双周协商座谈会的成果会以《信息专报》的形式直接报送中共中央政治局常委和政治局委员,而政治局及其常委会是中国的决策核心;另一方面,双周协商座谈会在召开之时就会邀请相关部门的负责人参加,尽管双周协商座谈会本身并非决策型协商,但是,这种组织形式可以让协商成果直接抵达相关的决策部门。因此,双周协商座谈会影响决策的途径也分为两种:一种是通过中央领导的批示,推动协商产生的意见建议进入政策议程。事实上,双周协商座谈会的《信息专报》基本上都得到了批示,有的专报甚至得到10次以上的批示。[9]一种是通过相关部门负责人直接推动政策的制定。前者如建筑产业化问题,后者如建筑工人工伤维权问题。

  通过领导批示推动协商成果进入政策议程有两种情况,一种情况是批示推动协商成果进入政府相关部门的决策过程。例如,第2次双周协商座谈会的主题是“建筑产业化”,会后,中央领导同志在报送的信息上做出“推进建筑产业化势在必行”的批示,要求住房和城乡建设部会同有关部门深入研究,积极稳妥推进建筑产业化。[10]另一种情况是领导批示推动协商成果进入人大的立法过程。但是,截至目前笔者还没有看到相关报道,这只是作为一种可能性存在。

  通过相关部门负责人直接推动政策制定的案例较多,第21次双周协商座谈会最为典型。此次协商的主题是“建筑工人工伤维权”。在座谈会召开前,国务院有关部门就与政协一起开展调研,并在调研基础上起草了有关建筑业工伤保险问题的文件草稿,拿到会上讨论。会上,全国政协委员、人力资源和社会保障部副部长胡晓义当即表态,会认真研究协商结果,进一步完善相关规定,简化工伤申报程序,缩短申报周期,不把困难推给老百姓。[11201412月,人社部、住建部、安监总局和全国总工会等四个部委联合出台了《关于进一步做好建筑业工伤保险工作的意见》。

  与之类似的情况比较多,例如,2014年政府工作报告中提到要淘汰黄标车和老旧车辆600万辆,这一数字的背后就有双周协商座谈会的作用。201312月,座谈会讨论汽车尾气问题后,形成报告给中央。李克强总理注意到仅占汽车保有量13.4%的黄标车,却排放了81.9%的细颗粒物,因此就有了政府工作报告中“淘汰黄标车和老旧车辆600万辆”的目标。[12]在201443日举行的第8次双周协商座谈会上,姚明提出把体育赛事审批制改为备案制,以“激活体育市场”;201410月,国务院出台的《关于加快发展体育产业促进体育消费的若干意见》采纳了这条建议。

  三、双周协商座谈会的制度优势和未来的发展方向

  作为十二届政协最重要的制度创新,双周协商座谈会具有很强的示范效应。自2014年起,各级地方政协也陆续建立了地方版的双周协商座谈会。各级地方政协因地制宜,对会议频率进行了适当调整。总体而言,有三种主要模式:一是以天津为代表的双周协商座谈会,保持了双周的频率;二是以湖北、甘肃、河南、陕西为代表的月(度)协商座谈会;三是以青海为代表的双月协商座谈会。可以预见,未来全国各级政协的定期协商座谈会制度会逐步建立,并形成制度网络,成为协商民主体系的一个重要组成部分。

  那么,人民政协的定期协商座谈会有何特点,又有哪些需要改进的地方呢?我们还是以全国政协的双周协商座谈会为例来进行分析。

  双周协商座谈会有其自身的特点和优势。第一,作为咨询型协商,它和作为决策型协商的政府协商不同,双周协商座谈会具有中立性的特点。在政府协商中,部门利益可能妨碍协商所要求的平等、理性;在双周协商座谈会上,参与协商的委员和专家学者没有自身的利益,更有可能站在全局的立场上,从长远的利益来进行考量,以中立的视角提出更加平衡、更富有建设性的政策建议。第二,与同样作为咨询型协商的社会组织协商相比,双周协商座谈会具有权威性的特点。由于人民政协在中国政治体制中的特殊地位,它可以将政党、政府、学界和社会各界的力量调动起来,在政协这个平台上就大家共同关心的问题展开协商。这是任何一个社会组织都做不到的。第三,与西方公共领域的协商相比,它们同属咨询型协商,但双周协商座谈会具有渠道畅通的特点和优势,能有效解决令西方学者十分头疼的协商与决策之间的断裂问题。一方面,其协商成果可以通过特定管道直达最高决策层,而且,最高决策层对双周协商座谈会的成果非常重视,甚至要求看原汁原味的会议记录,而不是简报。另一方面,它能将相关决策部门的负责人请到现场,直接参与协商,这对推动协商成果的转化是非常有利的。尽管每次协商后,政协都会将协商座谈会上提出的意见建议以专报的形式报送高层,并抄送相关部门,但是,决策者的直接参与同阅读简报所获得的感受、受到的观念冲击是不一样的,现场参与能更有效地影响其政策偏好,并进而影响相关的决策过程。

  当然,双周协商座谈会也并非尽善尽美,很多地方还有待完善,未来可以在以下几个方面进一步向前推进:

  第一,进一步提升双周协商座谈会的决策民主化功能。双周协商座谈会的基本属性还是精英协商,而不是大众协商,参与协商的人员主要是全国政协委员,都是社会各界的精英,而不是普通民众,即使每次邀请2~3名专家学者,仍局限于社会精英。因此,其决策科学化的功能较强,但决策民主化的功能较弱。双周协商座谈会所凝聚的共识和形成的政策建议可能确实能提高决策的质量,但并不能代表普通民众关于相关议题可能具有的成熟看法。如何建立相应的机制,提升双周协商座谈会的决策民主化功能还有待进一步探索。

  第二,进一步提高双周协商座谈会的制度化水平。一是创新协商议题的产生机制。目前双周协商座谈会的议题产生机制开放程度不够,议题的产生局限于政协系统内部,缺乏社会力量的参与。未来应该重新协商议题的产生机制,让议题更接地气。二是进一步提升协商参与者的代表性。目前有些协商的代表性不足,例如,第46次双周协商座谈会的主题是“《快递条例》的制定”,座谈会邀请了中国快递协会会长高宏峰和企业代表刘强东、王卫。[13]座谈会只邀请了快递龙头企业代表,显然不够全面,因为作为行业条例,必须兼顾行业内不同规模企业的利益诉求和发展需求。三是进一步完善协商效果的评价机制。如前所述,我们至少可以从三个方面来对协商的效果进行评价,而我们目前的眼光基本上仅仅盯着第三个方面,这会削弱双周协商座谈会自身的合法性,因为不是每次座谈会都能得到中央领导同志的批示,更不可能每次座谈会的成果都能被相关的立法和决策过程吸收。但是,这并不意味着这些协商就没有意义。如果评价指标更丰满一些,即使没有领导批示,没有直接影响国家的法律和政策,只要协商改变了参与者的政策偏好,提出了新的思路,甚至只要让既有的思路进入了决策者的视野,协商就是成功的。四是进一步提高协商流程的透明度,扩大双周协商座谈会的社会效应。

  第三,进一步探索有效的机制与方法,更好地发挥双周协商座谈会在构建社会主义协商民主体系方面所具有的潜能。按照党的十八大和《关于加强社会主义协商民主建设的意见》的要求,健全社会主义协商民主制度的重要标志之一就是“程序合理、环节完整”,必须实现不同协商渠道之间的相互衔接,使之成为一个整体。作为精英型协商的双周协商座谈会如何与同属精英型协商的人大协商、政府协商密切互动,同时,如何带动人民团体协商和社会组织协商等大众型协商的发展,其具体机制有待进一步探索。与此同时,全国各级政协的定期协商座谈会制度正在逐渐建立,如何将中央版的双周协商座谈会和地方版的双周协商座谈会整合起来,使之构成一个资源共享、信息互通的系统,这也是今后双周协商座谈会制度建设需要进一步解决的问题。

 

  [参考文献]

  1][7][9][11]周宇. 双周协商座谈 委员怎样当智囊?[N. 北京青年报,2015-02-09.

  2][12]周宇. 政协双周协商座谈会如何炼成?[N. 北京青年报,2016-03-02.

  3][6]邓涛. 全国政协双周协商座谈会的创新与完善[N. 人民政协报,2015-11-18.

  4][8]周洪双. 协商民主的新实践[N. 光明日报,2016-02-29.

  5][13]刘维涛,李昌禹. 全国政协双周协商座谈会已举行46次[N. 人民日报,2016-02-04.

  10]吴晶晶,孙铁翔,刘维涛,李昌禹. 求最大公约数 汇聚发展正能量[N. 人民日报,2016-02-04.

  13]全国政协召开双周协商座谈会 围绕《快递条例》的制定建言献策[N. 人民日报,2016-01-22.

(责任编辑:邓浩)

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