德意志银行危机的特征、成因及其启示

2017年05月09日 16:55   来源:国家行政学院学报   董小君 钟 震

  董小君1,钟 震2

  (1.国家行政学院,北京 100089;2.中国人民银行金融研究所,北京 100032)

  [摘 要]德意志银行是德国乃至欧洲最大的全能银行,被视为德国金融业稳健经营和稳健监管的典范,曾成功抵御两场大危机的冲击。但近年来,在自身经营失败、金融监管盲区和美国刻意打压等内外部因素的作用下,德意志银行逐渐陷入危机。以德意志银行危机为鉴,宜深刻反思我国金融监管盲区,从而更有效地防范我国金融机构跨境经营风险和深化金融监管体系改革。

  [关键词]金融监管盲区;跨境经营风险;金融监管改革

  [中图分类号]F830 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2017)02-0113-05

  [收稿日期]2017-03-10

  [基金项目]中国行政体制改革研究会基金课题“改革与完善金融市场金融监管体制研究”(2016CSOARJJKT015)阶段性成果

  [作者简介]董小君,国家行政学院经济学部副主任,教授、博士研究生导师;钟震,中国人民银行金融研究所副研究员。

  近年来,有关德意志银行的负面消息不断,不仅严重危及其欧洲最大全能银行的市场地位,更为德国乃至欧洲的金融稳定和经济前景蒙上了阴影。德意志银行危机充分暴露了自身经营漏洞和现行欧洲金融监管盲区,对我国金融风险防范和深化金融监管改革具有重要的借鉴意义。

  一、德意志银行危机的三大特征

  深入剖析德意志银行危机,有三大特征值得深思:一是从个体层面来看,德意志银行经受住了两场大危机的考验,反而在全球银行业复苏期间陷入困境;二是从监管层面来看,德意志银行主要指标满足德国和欧盟监管合规要求,反而接连遭受监管处罚;三是从国际层面来看,金融风险没有率先在国内暴露,反而是在海外集中爆发。

  (一)个体层面的特征

  德意志银行拥有145年历史,是德国乃至欧洲最大的全能银行,连续五次入选全球系统重要性银行。德意志银行一度被视为德国金融业稳健经营和稳健监管的典范,成功抵御了2008年国际金融危机和2010年欧债危机的冲击,曾是危机期间全球少数维持AAA级银行之一。但令人匪夷所思的是,当世界经济和全球银行业复苏之际,德意志银行良好的发展态势反而开始逆转。从2012年起,在经历一系列经营失败和涉案丑闻之后,德意志银行经营状况每况愈下。受此影响,2015年德意志银行累计亏损68亿欧元,为国际金融危机以来年度首次亏损,期间银行评级被下调至BBB+级。日前,德意志银行因次贷危机期间不当出售抵押贷款支持证券被美国司法部初步裁定缴纳140亿美元罚款,[1]其股价应声下跌8.5%至11.99欧元(合13.47美元),不到其2007年股价峰值的9%。由于前期自救措施收效甚微和德国政府救助空间有限,德意志银行危机愈演愈烈。

  (二)监管层面的特征

  2012至2015年期间,德意志银行接连遭受来自海外的监管处罚,但其主要监管指标正常,符合德国乃至欧盟金融监管合规要求。第一,经营状况基本稳定。在此期间德意志银行业务收入增长稳定,2015年收入同比增长5%。资金来源稳定,74%来自零售存款、资本市场服权、财富管理存款、交易银行等渠道。第二,资本状况良好。欧央行对德意志银行一级资本充足率监管底线要求是从2015年10.25%逐步上升到2019年12.25%。2015年德意志银行一级资本充足率为11.7%,甚至在卖出华夏银行股份后,该指标在2016年年初曾上升至12.9%,同时总损失吸收能力(TLAC)超过1100亿欧元,甚至比2019年最终达标监管要求多出260亿欧元。

  (三)国际层面的特征

  国际因素在德意志银行危机中发挥了重要作用,德意志银行风险并没有率先在国内暴露,反而是在海外集中爆发。第一,涉外监管处罚数量和金额不断增加。2012年5月,因其美国子公司涉嫌财务作假的指控向美国政府支付2.02亿美元庭外和解金;2015年4月,因操纵伦敦银行间同业拆借利率分别向美英监管当局支付22亿美元和3亿美元的罚款;2015年11月,因违反美国制裁规定向美国纽约州和美联储共支付2.58亿美元罚金;2015年12月,因利用空壳公司逃税向美国司法部支付1.9亿美元税款、罚金和利息;2016年9月,因次贷危机期间不当出售抵押贷款支持证券被美国司法部初步裁定缴纳140亿美元罚款,但最终在德国政府多方斡旋下,最终以31亿美元的民事罚款和41亿美元客户救济,即总金额达72亿美元,与美司法部达成和解;2017年1月31日,美国和英国的监管部门以参与俄罗斯100亿洗钱案为由,向德意志银行罚款6.3亿美元,包括美国纽约州金融服务局罚金4.25亿美元和英国金融行为监管局罚金1.63亿英镑。此外,有关操纵外汇市场基准汇率、涉嫌通过股票交易系统帮助客户洗钱等一系列案件尚在审理之中,处罚金额不明。第二,未通过海外监管要求。虽然德意志银行主要监管指标符合德国和欧盟监管合规要求,但其美国分公司却于2015年3月和2016年6月连续两次未通过美联储“压力测试”并被严重警告。随后,IMF发布评估报告直言称,德意志银行是系统性风险最大的全球系统重要性银行。

  二、引发德意志银行危机的三大深层次原因

  上述三大特征背后正是引发德意志银行危机的三大深层次原因,即德意志银行自身经营失败、德国金融监管盲区以及美国刻意打压。在内外部因素作用下,德意志银行跨境经营风险最终演变为影响整个集团的危机,甚至成为危及德国乃至欧盟金融体系稳定的风险爆发点。

  (1)德意志银行危机的根源在于自身经营失败

  第一,传统企业文化丧失。德国全能银行的传统文化立足于长期战略,强调耐心伴随企业成长,通过提供长期信贷、管理顾问和资金服务的方式,与企业共同实现长期可持续发展。但在全球化和利润驱动下,短视的企业文化逐渐占据上风,一些德国全能银行逐渐失去传统重心,转而过度依赖能够带来短期效益的投行业务。最为典型的案例就是德意志银行,在2000至2011年前任首席执行官阿克曼和贾恩的任职期间,其投行业务发展迅猛,几乎与高盛、摩根士丹利等世界顶级投行并肩。即便是2012至2014年期间,德意志银行投行及资本市场业务平均净收入占比仍为43%。与其说德意志银行是全能银行的代表,不如说是一家货真价实的投行。从近年来导致德意志银行业绩下滑和涉案纠纷的活动来看,恰恰正是这些涉及投行业务的领域,比如财务顾问费、手续费、投资交易中间费、退税管理等业务均属银行的非息收入业务,往往收入波动较大。

  第二,过于激进的国内外扩张活动。国际金融危机期间,国际银行业普遍低迷但德意志银行业绩一枝独秀,使其具备实施扩张战略的资本,同时金融危机后欧洲量化宽松货币政策导致的超低甚至负利率环境,激发了其实施国内外扩张的意愿。对内扩张方面,合并德国邮储银行得不偿失。德意志银行2010年收购邮储银行,但随后因欧盟新规和本国监管规定,德意志银行无法将原邮储银行揽存的资金投入其投行业务,无法实现两部分资金交叉销售效应,利润回报较低,尚不能抵补合并后经营成本增加的压力。故德意志银行高层经过内部激辩,最终决定出售邮储银行。对外扩张方面,德意志银行全球扩张战略较为激进。德意志银行扩大信贷规模的对象多为欧债危机重灾区国家,特别是对意大利和西班牙风险敞口高达180亿欧元和120亿欧元,而这两国的银行业不良率位于欧洲前列。因前期扩张过快和自身发展压力,德意志银行不得不宣布实施2020年战略,全面收缩全球业务,计划三年内从马耳他、阿根廷、智利、墨西哥、芬兰、秘鲁、乌拉圭、丹麦、挪威和新西兰10个国家撤资,五年内在全球裁减1万多个岗位、约1万名外部顾问和关闭200家分支机构。

  第三,过度使用杠杆,衍生品敞口过大。偏向投行业务的发展战略使得德意志银行更加推崇高杠杆经营模式,一味追求高风险的金融创新和投机活动。美国联邦存款保险公司(FDIC)副主席托马斯·霍恩曾称,从杠杆率来看,德意志银行是全球跨国银行中最糟糕的。据2016年二季度财报显示,德意志银行杠杆率为3.68%,接近巴塞尔协议Ⅲ规定的3%底线。德意志银行的衍生品交易规模过大,风险较为集中。巅峰时其规模甚至超过75万亿美元,为当时德国GDP的20倍。即便2015年末减持至46万亿美元,仍占到全球衍生品交易总和的12%,相当于当年德国GDP的14倍,欧盟GDP的2.9倍。

  第四,公司治理和内控机制缺位。多数银行危机教训显示,一家银行在陷入危机之前,其公司治理和内控机制率先会出现问题。由于企业文化的迷失和整体战略的短视,易造成银行公司治理的扭曲、监控体系的麻痹、问责机制的缺失,最终危及银行的长期发展。2015年4月,美英监管当局对德意志银行操纵伦敦银行间同业拆借利率处罚25亿美元。从德国金融监管局事后对此事的调查结果来看,此类案件被归咎于多数高管人员和部门负责人对自身履职责任的漠视、失职甚至渎职,这些恰是德意志银行长期存在的公司治理和内控机制的问题。

  (二)德意志银行危机的内在原因在于系统重要性金融机构跨境经营风险属于当前金融监管盲区

  第一,造成监管盲区的直接原因是系统重要性金融机构通常是监管宽容对象。一方面,系统重要性金融机构基本上属于本国金融业翘楚,在本国经济发展中占有举足轻重的地位。德意志银行是和德国战后经济奇迹关系最为紧密的本国企业之一,支撑了德国经济数十年的稳步增长,是德国金融监管机构的“宠儿”。另一方面,系统重要性金融机构跨境经营活动目的是为了配合国家整体对外战略实施。长期以来,德国致力于推动欧盟一体化进程。德意志银行作为德国第一大行,自然肩负着稳定欧洲金融体系和政治稳定的责任,在危机期间增持意大利和西班牙的信贷规模背后也有一定程度上的政治目的。

  第二,造成监管盲区的间接原因是传统金融监管体系对金融机构跨境经营风险防范的局限性。一是传统金融监管指标对金融机构跨境经营风险反应滞后。德意志银行跨境经营风险相继爆发的时期,德意志银行主要监管指标表现正常,甚至一级资本充足率呈小幅上升趋势,即便是杠杆率指标也未突破监管底线。这是因为传统金融监管指标大多反映的是金融机构处于正常状态下的运营状况,属于事后性观测指标,而非压力情形下或是事前预测性指标。这也是为什么德意志银行能够通过德国监管要求却通不过美国“压力测试”的主要原因。二是母国监管者注意力多在国内而非海外,对金融机构跨境经营风险重视程度不高。无论是国际性协议的巴塞尔协议,还是区域性协议的欧盟银行指令,均推崇母国并表监管为主的原则。但由于维护国内金融体系稳定被视为传统金融监管的第一要务,母国监管者注意力多集中在国内而非海外,对跨国金融机构有效监管往往落后于其跨国经营。

  第三,造成监管盲区的根本原因是本国金融监管改革不彻底。德国是典型的银监分设国家,德国金融监管局(BaFin)负责微观金融监管(主要是银行业监管),德国央行负责货币政策、金融业统计以及部分现场检查职能。[2]金融危机后,德国已察觉到央行游离于监管职能范围之外的问题,虽屡有银监合并的提议,但最终碍于各方压力采用折中方案,维持银监分设原状,改革方向转为强化金融监管协调机制建设,更新德央行和BaFin之间协调合作备忘录,同时在二者和财政部之上成立金融稳定委员会,[3]希冀能够为央行发挥宏观审慎管理职能提供平台。[4]但从德意志银行危机发展过程来看,德国金融监管改革并不彻底到位,Bafin作为主要监管者,事前无防范和风险提示,事后亦无应对和处置方案。究其因,Bafin作为微观监管机构,过度关注国内微观层面的风险,难以事先觉察宏观层面和国际层面的风险;所谓的协调机制未发挥预期效果,Bafin不但与德央行信息共享不够,而且与现行央行主导的欧盟金融监管体系相抵触,延误了最佳干预和应对时机。德意志银行危机再次证明,一味强调形式上的监管协调而不触及职能重组的金融监管改革最终都是失败的。全球化背景下金融监管改革具有特殊的使命意义,金融监管改革的目标不仅仅是从国内层面上强化金融风险应对能力,更应当从国际视角出发防范金融机构境内外经营风险和提高本国金融机构的国际竞争力,从而更好地维护国家金融核心利益。

  (三)德意志银行危机的外部原因在于美国出于经济和政治目的需要借监管之手对德国实施打击

  第一,经济目的需要。国际金融危机使美国国内加强监管呼声高涨,美国政府相继出台《多德—弗兰克法案》在内的一系列监管新规,为了防止对国内金融机构监管过严导致国际竞争力的丧失,美国开始了有计划地针对对手国家的监管打击活动,包括加大在美外资银行的监管力度,主张东道国监管,推行符合美国利益的国际金融监管规则修改等。

  第二,政治目的需要。美国选择德意志银行作为打击对象是经过政治考量的。继英国脱欧之后,德意志银行事件再次向欧盟拉响警报。德意志银行问题已经变成捍卫德国和欧洲金融稳定的政治事件。如果不救助德意志银行,德国经济增长可能持续乏力;如果救助德意志银行,其他国家则会效仿,加剧欧盟财政负担。无论如何处置,欧盟的金融稳定和政治联合均会受到威胁。

  三、德意志银行危机对我国的借鉴意义

  “冰冻三尺,非一日之寒”,德意志银行逐步走向衰落的过程和原因具有重要的警示作用。以德意志银行危机为鉴,我国应当深刻反思以下几个问题:我国金融机构特别是系统重要性银行是否存在类似的跨境经营风险?我国金融监管体系是否存在类似的金融监管盲区?我国金融业是否面临类似的来自美国等国的外部监管压力?如果上述答案是肯定的,那么我国金融机构和金融监管体系能否有信心比德国更好地防范此类风险、杜绝监管盲区以及抵御外部压力?这些问题对于我国金融机构跨境经营风险防范和未来金融监管改革深化的意义重大。

  总之,我国整体形势不容乐观,同样存在德意志银行危机类似风险和监管盲区,在内外部因素作用下不排除我国金融机构特别是系统重要性银行跨境经营风险成为未来金融风险爆发点的可能性。

  (一)我国金融机构跨境经营风险已经开始显现

  近年来,随着我国企业“走出去”步伐加快,我国金融机构国际化进程不断推进,在获得更广阔国际市场空间的同时,也面临着不同于以往的风险压力,尤其是被列入“全球系统重要性银行”的四大行跨境经营风险明显上升。2015年7月21日,美联储警告中国建设银行纽约分行反洗钱措施不力并要求其限期整改;2015年6月22日,据外媒报道中国银行米兰分行被控告洗钱和逃税;2016年2月17日,中国工商银行马德里分行被控为犯罪组织非法洗钱遭到西班牙国民警卫队现场搜查;[5]2016年9月29日,中国农业银行纽约分行因遵守美国反洗钱法规方面存在“重大缺陷”,成为继建行之后第二个被美联储限令整改的中资银行。2016年11月4日,美国纽约州金融服务局公布消息称,中国农业银行纽约分行违反该州反洗钱法及掩盖可疑金融交易,最终被处以2.15亿美元罚金。

  (二)金融机构跨境经营风险是我国金融监管盲区之一

  相较于德国统一监管模式,我国现行分业监管体系弊端更多且统筹协调性更差,不但无法适应我国金融业发展的内在需要,而且无法有效抵御我国金融机构跨境经营风险,更无法承担维护我国金融机构国际竞争力和国家金融核心利益的重任。与德国类似,我国前期金融监管改革同样不够彻底到位,宏观因素和国际因素的精髓并未融入体制改革中。虽然党中央、国务院多次对改革并完善我国金融监管体制做出重要部署,但受制于各方阻力,危机后相关改革仍以提高监管标准和构建形式上的监管协调机制等为主,未能真正触及根本。

  (三)美国新一轮金融监管对外打击已经开始

  20世纪,美国曾针对日、德两国发动过两轮金融监管对外打击。80年代,美英联手促成巴塞尔协议I的实施;90年代,美国推广“巴塞尔协议Ⅱ+金融自由化理念”。这两次行动都是通过修改资本充足率计算、风险权重赋值以及风险计量方法等标准,对对手实施无差别的总量控制,并以全面胜利告终。本次金融危机以来,美国政府在维护其金融核心利益的驱动下,已经发起第三轮金融监管对外打击。德意志银行事件就是美国第三轮金融监管对外打击的开端。从近年来美国打击对象范围来看,英国和日本这样的战略盟友也不例外,法国、瑞士甚至中国都正在此轮打击范围之内。

  四、相关政策建议

  德意志银行危机再次告诫我们,在美国新一轮对外打击的外部压力下,处于内部监管盲区的我国系统重要性银行跨境经营风险极有可能率先成为下一个金融风险爆发点。我国宜密切留意事态发展对我国的影响,从国家战略全局高度,尽快制定整体应对方案。

  (一)警惕“吹哨人”,对中资金融机构外籍高管人员和关键岗位人员摸底查清

  2010年8月,美国证券交易委员会、商品期货交易委员会以及国内收入署共同实施“吹哨人项目”(“吹哨”在美国俚语中意为“告密”),鼓励内部人举报自己公司的不当行为,凡最终罚金100万美元以上的,“吹哨人”可获得10%至30%的罚金以资奖励。德意志银行前任以色列籍风险官艾里克·本-阿奇正是“吹哨人项目”实施17个月以来第一位实名举报者,此次美国对我国农业银行纽约分行反洗钱案调查也源于前合规官娜塔莎·塔夫特的举报。应尽快组织人力,彻查海外金融机构现状和问题,做到“机构、人员、业务”三摸底,特别是对现任和离任外籍高管人员和关键岗位人员的摸底调查。

  (二)以人民银行驻外机构为据点,尝试对中资金融机构跨境经营风险进行海外一线监管

  德意志银行危机显示以母国微观监管机构为主的事后监管模式无法及时应对金融机构海外经营风险,特别是低估此类风险从国际和宏观层面上的累积速度和演变方向。鉴于央行在专业能力、国际视野、宏观调控方面的独特优势和现有驻外机构的网络优势,建议以其为海外一线监管的据点,密切关注中资金融机构跨境经营风险,加强事先监管和前瞻性监管,督促海外机构风险自查自纠,建立重大风险提示与报告制度,构建重大危机事件应对机制,负责与东道国监管机构及相关部门、当地大使馆、华人华企的联络工作,第一时间控制事态发展,并及时与国内相关机构沟通联系,共同采取措施防止事态恶化。

  (三)警惕“东道国监管”倾向,鼓励中资金融机构主动从高风险领域撤离

  金融危机以来,美国更加注重金融监管域外管辖权,从过去“母国监管”转向“东道国监管”,要求外资金融机构及其跨境业务遵守美国本土法律。德意志银行恰恰倒在了“东道国监管”上,两次未通过美国“压力测试”,反洗钱、消费者权益保护、市场公平竞争、内部控制等方面接连受到美方处罚。中资金融机构宜正视“东道国监管”压力,正确评估合规成本与收益,加快战略转型和调整业务发展模式,对于高风险领域应主动撤离,合理控制风险。我国金融监管机构应从大局角度出发,鼓励中资金融机构国际化理性发展,避免重蹈德意志银行以及20世纪80年代日本盲目海外扩张失败的覆辙。

  (四)切忌像德国错失改革良机,化被动为主动,把握当前金融监管体制改革“窗口期”

  国际经验教训表明,金融监管改革要与本国金融发展内外部矛盾相适应。德意志银行危机给德国的最大教训就是过于强调内部矛盾而忽视外部矛盾,无视国际因素对金融监管改革的重大意义。金融监管改革的最终目标不光是维持国内金融体系稳定,而且是维护国际竞争力和国家核心利益。当前,美国新一轮金融监管对外打击范围逐渐有向发展中国家扩大的趋势,我国宜把握最后“窗口期”,尽快推进以强调国际因素和宏观因素为核心的金融监管体制改革,填补监管盲区,切莫被美国抓住把柄,危及我国整体金融安全与稳定。

  [参考文献]

  [1] 裴晨汐. 德意志银行深陷危机多米诺骨牌倒向何方[N]. 证券时报,2016-09-20.

  [2] 王宇.德国金融体系和监管体系:主要构成与基本特征[J].金融纵横,2016(2).

  [3] 汤柳.危机后德国金融监管改革述评[J].金融理论与实践,2010(3).

  [4] 李达,陈颖.欧盟和德国金融监管改革的实践及启示[J].金融发展评论,2015(4).

  [5] 万敏. 工行“马德里反洗钱风波”非首例 中资行海外频遭调查[N].每日经济新闻,2016-02-19.

(责任编辑:范戴芫)

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