在中国，传统的公共行政模式在思想理念、运作方式、组织制度、技术要求、功能组合等方面发生了一些颠覆性的变化，新的管理模式应运而生。这一变化出现在20世纪90年代中期和后期尤其是新世纪以后，这既是新的行政运作的要求，也是民主行政发展的内在逻辑。
推动这一变化的原因有三个方面。首先，市场经济的发展和社会的成长带来了多元利益的形成，这改变了长期以来在计划经济体制下利益单一的状况，也增强了政府管理的难度。其次，政府市场化的运作方式带来了相关社会组织和部门的参与。今天，已经有越来越多的政府职能以委托人-代理人的方式转移到社会其他组织和部门之中。换言之，这些组织和部门开始承担原来属于政府的职能。再次，信息技术带来的公众参与的便利。电子政务的兴起对于加强政府与民众之间的沟通，对于政府了解民意、了解民众的看法从而改进公共政策的制定起到非常重要的作用。所有这些，对公务人员、尤其是领导者的能力带来前所未有的挑战。
挑战之一：组织体制的发展变化要求领导者具备更好的协调能力
传统的管理模式中，政府与社会的关系是一种命令服从的关系。这既与传统的计划经济体制所要求的集中相关，也与一种传统的政府是管理的唯一主体的意识相关。随着治理的兴起，随着越来越多的社会组织团体和个人参与到公共管理中，随着政府与这些组织团体讨论协商共同解决问题变得越来越多，政府开始逐步向协调者的角色转变，尽管这一转变并不影响政府具有的公共权威身份。这一角色的转变要求政府具备相应的协调能力，即以平等的而不是高高在上的方式处理社会关系的能力。
挑战之二：公共服务运作方式的变化要求领导者具备一种准商业的能力
随着政府运作方式的改变，随着生产者和提供者围绕消费者和接受者转，政府通常成为公共产品和公共服务的生产者，提供者则由社会的其他组织或团体来承担，比如，政府购买养老服务、公共卫生项目的外包、公私合伙等。此外，还有政府采购等。所有这些使得公务员尤其是领导者在与这些相关的组织或团体打交道时，需要具备一种准商业的能力。简单来说，就是如何为纳税人做一笔好买卖，用更少的钱做更多的事。
挑战之三：社会矛盾和冲突的增多要求领导者具备一种更好的解决冲突的能力
市场经济体制的建立导致利益的形成和利益的分化，由利益引发的冲突已经成为社会的一种常见现象，一些大的群体性冲突时有所闻。这些冲突带有传统行政时期所没有的特点。如何站在公共利益的立场上去平衡社会利益之间的冲突，这需要公务员尤其是领导者具备一种新的调解矛盾、解决冲突的能力。
挑战之四：社会管理不确定性与管理风险的增加要求领导者具备一种更好的顶层设计能力和执行能力
从全球看，世界的经济发展进入一个风雨飘摇的时期。中国社会在经济高速增长后也进入“三期叠加”时期，经济新常态的持续使得社会管理的不确定性和风险程度提高。如何防止出现系统性的经济风险，如何防止由经济风险引发的社会风险和政治风险，如何让市场在资源的配置中起决定性作用，如何在利益的分配中秉持公平公正的原则，所有这些都对政府的管理提出严峻的挑战。它要求公务员尤其是领导者具备更好的顶层设计能力（也就是宏观的战略规划能力），冷静清晰地观察事物的变化，指出未来发展的趋势，并卓有成效地引领未来的发展。同时，它也要求政府官员具备将远景和目标变为现实的强大的执行力，使国家的发展和人民的福祉始终处在进步的状态之中。
挑战之五：民众对公共服务需求的增加要求领导者具备一种更好地提供公共服务的能力
在今天，政府已经无法完全靠一己之力向社会提供令人满意的公共产品和公共服务，因为政府拥有的资源是有限的。于是，如何利用市场资源和社会资源更好地提供公共服务自然成为政府的一个选择。新的市场化的运作方式无疑对政府官员的能力提出了挑战，比如，他需要了解市场的相关情况，并根据相关的情况做出决定，这是以前所没有的；他要去处理在传统的公共行政中不存在的与各类社会组织和企业的关系；需要考虑如何以最低的成本来获得最大的收益；需要对通常建立在委托人-代理人关系之上的运作活动进行有效的监督，并对运作的结果承担责任；需要具备更多经济学和法律方面的知识去从事具体的活动，等等。
挑战之六：信息化社会的发展要求领导者具备更好地运用信息技术的能力
20世纪末以来，信息化技术的迅猛发展在相当程度上改变了政府的管理生态，它使政府的行为变得更加公开和透明，使公众对公共管理的参与达到前所未有的高度，也使政府的管理效率得到空前的提高，并使政府的运作方式发生了一些甚至是革命性的变化。信息技术提供了机遇，但也对政府的管理提出了挑战。比如，如何在自媒体时代使主流的声音不致边缘化，如何运用信息技术与公众进行更好的沟通，如何迅速有效地对民众的要求进行回应，如何通过网络的方式向民众提供更好的公共服务，提供公众参与公共管理的更便捷、更有效的通道，所有这些，事实上也是对公务员尤其是领导者的能力的考验。在今天，不具备基本的运用信息技术能力，就很难实现国家治理的现代化。
（作者为复旦大学国际关系与公共事务学院公共行政系教授）
（责任编辑：邓浩）
