政府购买服务与事业单位改革衔接模式探讨

　　[关键词]   政府购买服务；事业单位；改革

　　[中图分类号] F20                                 [文献标识码] A

　　在中国，以事业单位提供大部分公共服务的做法是传统计划经济体制的产物，随着社会主义市场经济体制的建立，事业单位已经不适应当前经济和社会发展的要求，存在着职能定位不清、体制僵化、监管缺位、效率低下、竞争不充分等弊端，其改革和发展问题早已成为人们关注的焦点。近年来，随着我国政府购买服务工作的不断推进，事业单位改革与政府购买服务交织在一起，成为公共服务供给机制重塑中最为重要的现象与举措。2016年11月，财政部、中央编办联合颁布《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》，标志着中央政府正式在政策层面将两项改革统筹规划协同推进。然而，在实践中，政府购买服务与事业单位改革的衔接还处在探索当中，相关政策也存在值得商榷之处。本文从理论推导入手，对比分析相关政策的演变历程及现行规定，进而归纳出政府购买服务与事业单位改革的衔接模式。

　　一、理论分析

　　政府购买服务的含义需要从三个层次来理解，即政府购买的内容、主体和方式。从这一角度来看，政府购买服务与事业单位改革的衔接模式理论上也需要从这三个方面来把握。

　　（一）购买内容

　　政府购买服务的内容分为政府自身需要的服务和向社会公众提供的公共服务两大类。财政部、民政部、工商总局2014年颁布的《政府购买服务管理办法（暂行）》对这两类购买项目都做了列举式的规定。

　　1.自身需要的服务

　　政府自身需要的服务是指组织维持自身运转或是履职所需要的辅助性服务项目，它至少包括以下几个方面的内容：法律服务、课题研究、政策（立法）调研草拟论证、战略和政策研究、综合性规划编制、标准评价指标制定、社会调查、会议经贸活动和展览服务、监督检查、评估、绩效评价、工程服务、项目评审、财务审计、咨询、技术业务培训、信息化建设与管理、后勤管理等。

　　2.面向社会公众的公共服务

　　（1）基本公共服务。公共教育、劳动就业、人才服务、社会保险、社会救助、养老服务、儿童福利服务、残疾人服务、优抚安置、医疗卫生、人口和计划生育、住房保障、公共文化、公共体育、公共安全、公共交通运输、三农服务、环境治理、城市维护等领域适宜由社会力量承担的服务事项。

　　（2）社会管理性服务。社区建设、社会组织建设与管理、社会工作服务、法律援助、扶贫济困、防灾救灾、人民调解、社区矫正、流动人口管理、安置帮教、志愿服务运营管理、公共公益宣传等领域的服务事项。

　　（3）行业管理与协调性服务。行业职业资格和水平测试管理、行业规范、行业投诉等领域的服务事项。

　　（4） 技术性服务。科研和技术推广、行业规划、行业调查、行业统计分析、检验检疫检测、监测服务、会计审计服务等领域的服务事项。

　　尽管上述规定是对政府购买服务项目的总体概述，并非只针对事业单位。但鉴于我国事业单位承担职能的复杂性，这两类服务项目对于事业单位基本适用。

　　（二）购买主体

　　根据购买内容的不同，事业单位购买服务的购买主体还需要从两个层次来梳理：

　　首先，如果购买的是组织自身需要的服务，由于它涉及所有公共部门，事业单位自然位列其中，也就是说，几乎所有的事业单位都具备购买自身需要的服务的潜在需求，则几乎所有的事业单位都可以成为购买服务的主体。

　　其次，如果购买的是面向社会公众的公共服务，则情况相对复杂些。根据2011年的分类改革方案，事业单位分为承担行政职能的行政类、从事公益服务的公益类和从事生产经营活动的经营类三个类别。由于经营类事业单位一般采用自收自支的管理方式，没有财政拨款，自然无法成为使用财政资金的“政府购买服务”的购买主体；而拥有财政拨款的另两类事业单位，从理论上说则自然具备成为购买公共服务主体的可能性。

　　（三）承接主体

　　承接主体的问题同样复杂。一方面，行政类事业单位由于履行的是行政决策、行政执行、行政监督等职能，因而无论是购买组织自身需要的服务还是面向公众的公共服务，它们都无法成为承接主体；另一方面，那些本身就是公共服务生产者的公益类事业单位，以及从事生产经营活动的经营类事业单位，则完全可以承担政府购买服务的任务，成为承接主体。

　　（四）购买方式

　　前文述及，政府购买服务的方式主要有合同承包、政府资助和凭单制。原则上说，上述方式事业单位购买服务均可采用。但是，由于目前我国公益类事业单位是事业单位的主体，并且财政预算体制主要采用政府拨款的方式，因而改革的重点应当放在合同承包方式的构建与实施上，凭单制亦可根据情况尝试实行，而政府资助与原有的财政直接拨款方式差异不大，可以不做重点。

　　二、政策演变与现行政策的局限性

　　（一）政策演变

　　最早将政府购买服务与事业单位联结在一起的政策性文件见于2006年7月《文化部关于进一步做好文化系统体制改革工作的意见》，文件提出要改进政府扶持文化事业单位的方式，“探索政府采购、专项补贴、项目投入等方式，提高资金使用效益，使财政资金更多地用于艺术生产和事业发展”。这一表述体现了政府推进事业单位政府购买服务的政策意向，但并未做进一步的规定。

　　2016年11月前，中央层面有关事业单位购买服务的政策性规定存在不一致的情况。这主要体现在事业单位的主体地位上。

　　1.购买主体

　　2002年颁布及2014年修订的《政府采购法》规定事业单位是政府采购的采购人；2013年《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号，以下简称《国办96号文》）则对事业单位做了进一步限定，规定参照公务员法管理、具有行政管理职能的事业单位才是购买主体；2014年《政府购买服务管理办法（暂行）》并没有强调事业单位“参公管理”的特征，规定具有行政管理职能的事业单位均可成为购买主体；而2015年《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作意见》则并未提及事业单位的购买主体资格。

　　2.承接主体

　　国办96号文规定，政府购买服务的承接主体包括依法在民政部门登记成立或经国务院批准免予登记的社会组织，以及依法在工商管理或行业主管部门登记成立的企业、机构等社会力量，并未提及事业单位；而《政府购买服务管理办法（暂行）》和文化部文件则明确将公益二类或转为企业的等符合条件的事业单位也纳入承接主体范围。

　　（二）最新政策

　　2016年11月30日，财政部、中编办联合发布《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》（以下简称《意见》），对于事业单位政府购买服务的购买主体和承接主体做了进一步明确规定。

　　1.购买主体

　　完全或主要承担行政职能的事业单位可以比照政府行政部门，作为政府购买服务的购买主体。部分承担行政职能的事业单位完成剥离行政职能改革后，应当根据新的分类情况执行相应的政府购买服务政策。

　　2.承接主体

　　承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的公益二类事业单位，可以作为政府购买服务的承接主体。

　　生产经营类事业单位可以作为政府购买服务的承接主体，在参与承接政府购买服务时，应当与社会力量平等竞争。

　　3.禁止事项

　　《意见》特别强调，不承担行政职能的事业单位不属于政府购买服务的购买主体；承担义务教育、基础性科研、公共文化、公共卫生及基层的基本医疗服务等基本公益服务，不能或不宜由市场配置资源的公益一类事业单位，既不属于政府购买服务的购买主体，也不属于承接主体，不得参与承接政府购买服务。

　　事业单位因履职需要购买辅助性服务的，应当按照政府采购法律制度有关规定执行。

　　4.购买方式

　　以合同承包为主，逐步改变财政直接拨款方式。

　　《意见》规定，2020年年底前，凡是公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项，应当将财政拨款改为政府购买服务，可以由其行政主管部门直接委托给事业单位并实行合同化管理。

　　《意见》同时提出，要探索建立与政府购买服务制度相适应的财政支持和人员编制管理制度。实施政府向事业单位购买服务的行政主管部门，应当将相关经费预算由事业单位调整至部门本级管理（见表1）。

　　表1 政府购买服务购买主体与承接主体的政策变迁

　　（三）现有政策的局限性

　　《意见》的规定来看，文件中的“政府购买服务”实际上是指“政府购买公共服务”，并没有将政府自身需要的服务纳入购买范围之中。这就导致文件中有关购买主体和承接主体的规定具有一定的局限性。

　　1.购买内容

　　笔者认为，除了向社会公众提供的公共服务外，政府自身需要的服务也应当纳入政府购买范围之中。这是因为：

　　首先，这一范围界定既有理论依据，也与前期政策法规一脉相承，保证了政策的连贯性和一致性：它符合目前我国政府购买服务领域最高层次的法律——《政府采购法》的规定，也与《政府购买服务管理办法（暂行）》的条款相一致。

　　其次，在实践中，两类服务之间的界限并非总是那么泾渭分明，在购买项目的实行操作上常常会有难以区分的情况出现，比如，“课题研究”被《政府购买服务管理办法（暂行）》列入政府自身需要的服务项目之中，按最新政策规定不在事业单位政府购买服务之列，要按照政府采购项目来对待。但在现实中，一方面，存在大量社会组织承担课题研究的事例，“课题研究”类项目早已经被社会公认为“政府购买服务项目”；另一方面，由于公共服务领域众多，公众需求日趋多样，很多领域公共服务项目专业性较强，因而现实中还存在着相当多的社会组织提供公共服务“一揽子解决方案”的购买项目，这其中自然也包含“课题研究”。这种将自身需要的服务与面向公众的服务打包购买的现象在国外也相当普遍，英国将之称之为“定制”。

　　2.购买主体

　　在承认上述购买内容的前提下，现有政策中有关购买主体的规定则存在可以讨论的余地。

　　首先，针对自身需要的服务，则不仅仅是具有行政职能的事业单位，而是所有的事业单位均应具备购买服务主体资格。但由于经营类事业单位完全市场化，财政不再拨款，它们即使购买自身需要的服务也不涉及政府资金，因而不能被视为“政府”购买服务的主体。

　　其次，针对面向公众的公共服务，文件中有关“具有行政职能的事业单位具有购买主体地位，以及经营类事业单位不能作为购买主体”的规定并无不妥。但公益类事业单位不能做购买主体的规定则有待商榷。正如前文所述，公共组织购买服务源自于交易成本的降低、创新机会的增加、内部活力的提升、组织性质的回应等因素，这是组织发展的普遍趋势，不能由于公益类事业单位是公共服务的生产者，经费由财政安排就将其人为地隔离在外。事实上，现实生活中也存在公益类事业单位向社会购买项目，进而向公众提供公共服务的尝试，比如说北京市东城区第一图书馆购买亲子阅读服务等。

　　3.承接主体

　　现有政策中将公益二类和经营类事业单位列入购买服务承接主体的规定并无不妥。但鉴于政府购买服务的方式除了常用的项目合同承包之外，还包括凭单制等多种形式，而凭单制旨在公共服务领域引入竞争机制，促进公共服务多元主体供给体系的建立与发展，因而完全将公益一类事业单位排除在承接主体之外也值得商榷。

　　三、衔接模式的探讨

　　综上所述，政府购买服务与事业单位改革衔接的模式至少可以从以下几个方面梳理（见表2）。

　　第一，从购买内容来看，事业单位政府购买服务可以分为购买自身需要的服务（如法律服务、课题研究等）和购买向社会公众提供的公共服务（如养老服务、矫正服务等）两类。

　　第二，从购买主体和承接主体来看，可以分为政府向事业单位购买公共服务和事业单位向社会购买服务两类。再进一步细分，政府向事业单位购买公共服务可分为政府向公益类事业单位和经营类事业单位购买服务两类；事业单位向社会购买服务可分为行政类事业单位和公益类事业单位向社会购买服务两类。

　　第三，从购买程度来看，现实中的实践探索可以分为完全购买模式和部分购买模式。完全购买模式比较激进，原有事业单位所承担的几乎所有服务项目都通过政府购买由社会力量提供，甚至原有公共服务领域的事业单位被完全撤销，例如湖北咸安“七站八所”的“以钱养事”改革；部分购买模式则相对温和，只针对事业单位的一部分职能采用购买方式，而参与购买服务项目的也只是事业单位的部分人员或部门，如北京市朝阳区朝外图书馆购买图书馆服务等。

　　表2 政府购买服务与事业单位改革衔接模式分类

　　无论是哪种衔接模式，都涉及财政预算制度、人事制度等事业单位基本管理体制的变革，也涉及服务项目决策、承接主体选择、服务监管方式等购买服务操作环节的规范化运作。因而政府购买服务与事业单位改革的衔接是一项系统工程，需要相关部门的统筹规划与协调合作，也需要事业单位管理与服务能力的转型与提升。

　　需要指出的是，购买服务模式的选择必须考虑风险防范问题。在完全购买模式中，事业单位将某类服务项目全部外包而专注于统筹管理，旨在精简机构和人员，降低运营成本，引入社会专业机构的高质素服务。但是，这一模式的成功有赖于多种因素的配合，比如说该服务领域应当具备一个竞争比较充分的市场，承接机构的专业水准和信用操守有一定保障，比如事业单位的合同监管能力要强等等。否则，由于事业单位不再具备相关服务的生产能力，甚至被全部撤销，完全购买模式也会面临过度依赖承接机构的风险。事实上，由于目标认同、信任沟通等问题，现实生活中承接机构与事业单位无法合作的情况时有发生，甚至会出现承接机构片面追求利润最大化，降低服务水准，忽略公共利益等现象。

　　事实上，事业单位购买服务的改革初衷，就是要打破公共服务中事业单位一家独大的局面，建立公共服务多元化的供给体系，但在具体的操作中还应当特别注意不要过分依赖一家承接主体，要让多元化主体组成一个可以相互替代的网络，确保在承包商出现失误或者无法提供高质量服务时，公共部门具备接手管理的能力，从而实现保障公共服务供给、提高公共服务质量的目标。从这一意义上说，部分购买模式可能是现阶段我国事业单位购买服务应采用的主要方式。