[摘 要] 要从改革的全局出发看待和抓好食品药品安全，加快完善统一权威的食品药品监管体制和制度，不断推进食品药品安全治理体系和治理能力现代化，深化药品医疗器械审评审批制度改革、药品流通体制改革，以监管制度创新推动食品药品产业转型升级，全面提高食品药品安全保障能力和水平，以实实在在的改革成果惠及广大人民群众。
[关键词] 卫生与健康；食品药品监管；体制改革
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
以习近平同志为核心的党中央高度重视卫生与健康工作，高度重视食品药品安全工作。在全国卫生与健康大会上，习近平总书记指出没有全民健康，就没有全面小康。食品药品安全关系人民群众身体健康和生命安全。要求建立药品供应保障制度，并从完善药品审评审批制度、提高上市药品质量、保障短缺药品的供应、建立完善药品信息全程追溯体系、整顿市场流通秩序、压缩流通环节、降低费用等多个方面提出了明确要求。党的十八届六中全会再次将食品药品安全治理体系建设、药品医疗器械审评审批制度改革、药品流通体制改革等作为重点进行强调。
一、深入学习习近平总书记关于卫生与健康、食品药品监管工作的一系列重要讲话精神和指示批示要求，坚持以人民为中心的思想，全面加强食品药品监管工作
党的十八大以来，习近平总书记对食品药品安全做了一系列重要讲话和指示批示，提出了关于食品药品安全工作的新理念、新论断和新要求，确立了关于食品药品安全工作的思想基础、理论指导、制度框架、实践方法，是总书记关于食品药品安全工作战略思想的集中反映，是我们做好食品药品监管工作、保障人民群众“舌尖上的安全”的根本遵循。
（一）要从公共安全角度看待和抓好食品药品安全，严把从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线，防范区域性、系统性风险，确保不发生重大食品药品安全事故
习近平总书记在很多场合多次强调，现阶段食品药品安全形势依然严峻，人民群众热切期盼吃得更放心、吃得更健康。他深刻指出，“民生与安全联系在一起就是最大的政治。”食品药品安全，既是民生，又是安全，关系人民群众身体健康和生命安全，关系全面建成小康社会，关系党和国家事业全局，就是最大的政治。习近平总书记在2015年5月29日中央政治局第23次集体学习时强调，食品药品安全具有公共安全的特点，社会关注度和敏感性日益凸显，而且触点增多、燃点降低，如果处置不当，也有可能迅速发酵蔓延，有的还可能转化为影响稳定的突出问题。前几年的“瘦肉精”案件、2015年的“僵尸肉”风波、2016年的“非法经营疫苗”案件，都一再表明，食品药品安全绝不仅仅是一个产品质量问题，也绝不仅仅是一家一户的事情，而是关系公共安全的大问题。我们一定要按照习近平总书记的要求，自觉把维护食品药品安全放在维护最广大人民群众根本利益的高度来认识，放在贯彻落实国家总体安全观中来思考，放在推进国家治理体系和治理能力现代化中来把握。坚持问题导向，着力治理这些突出问题，坚决打击违法犯罪行为，严把从农田到餐桌的每一道防线，努力让党和政府放心、让人民群众满意。
（二）要从发展的观点看待和抓好食品药品安全，推进我国食品药品产业供给侧结构性改革，确保食品和药品安全，满足人民群众日益增长的卫生与健康需要
习近平总书记2013年12月在中央农村工作会议上指出，食品安全，首先是“产”出来的；食品安全，也是“管”出来的。2015年2月，习近平总书记在陕西考察的时候进一步指出，“食”字下面是“良”字，食品行业必须有良心，食品生产必须是良好的。2015年7月，习近平总书记在吉林考察时强调，“保障药品安全是技术问题，管理工作，也是道德问题、民心工程。每家制药企业都必须认真履行社会责任，使每一种药、每一粒药都安全、可靠、放心。”习近平总书记的这些指示，为药品生产企业加强质量管理，推动供给侧结构性改革指明了方向。食品药品安全监管部门要按照总书记反复强调的“最严谨的标准、最严格的监管、最严肃的问责、最严厉的处罚”的“四个最严”要求，“严”字当头，切实把“四个最严”贯穿到监管工作的每一个环节，确保食品药品的安全，推进供给侧结构性改革。
（三）要从改革的全局出发看待和抓好食品药品安全，加快完善统一权威的食品药品监管体制和制度，不断推进食品药品安全治理体系和治理能力现代化，深化药品医疗器械审评审批制度改革、药品流通体制改革，以监管制度创新推动食品药品产业转型升级，全面提高食品药品安全保障能力和水平，以实实在在的改革成果惠及广大人民群众
我国食品药品生产经营主体量大面广、各类风险交织，靠人盯人监管，成本高，效果也不理想，必须形成全过程的监管制度。党的十八届三中全会做出完善统一权威食品药品监管机构的重大决策部署。统一权威，不仅要求职能整合，而且机构设置要统一、执法体系要统一，不仅要求制度从严，而且监管要规范、执法要公正、队伍要专业。只有这样，才符合中央改革食品药品监管体制的目标要求，才符合“统一权威”的科学内涵。
二、全面深化药品审评审批制度改革，提高上市药品质量，促进医药产业健康发展
改革药品审评审批制度，是党中央、国务院的重大决策部署。2015年8月13日国务院印发《关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见》（以下简称《意见》），标志着改革全面启动。这次药品审评审批制度改革，也是落实全国卫生与健康大会精神的具体行动。
《意见》立足当前、着眼长远，针对监管实践中面临的一系列重大现实问题，提出了解决积压、提高质量的目标任务、重点工作和保障措施。推进药品审评审批改革，总体要求就是要紧紧围绕保障公众健康和促进产业转型升级的大局，以提高药品质量为核心，以解决注册积压为重点，以鼓励创制新药为导向，治标与治本相结合、当前与长远相结合，加快建立更加科学、高效的审评审批体系。《意见》共提出5项目标和12项任务。一年来，我们围绕改革出台了30多项审评审批制度的措施并付诸实践。
（一）提高新上市药品审批标准
改革的核心就是全面提高药品质量。《意见》中明确，将新药定义为“未在中国境内外上市销售的药品”，并明确划分为创新药和改良型新药两类，其意义在于今后批准的创新药应当是真正具有全球意义的创新。要求创新药要有临床价值，能解决临床实践中遇到的问题，否则不予批准；改良型新药要突出新技术和新手段，而不是简单地改酸根、改碱基、改剂型，一定要与原药品相比有明显的临床优势，否则不予批准；要求仿制药必须与原研药的质量和疗效一致，即要仿得一模一样，能够替代原研药，否则不予批准。要在这个基础上逐步形成中国的仿制药参比制剂目录，即国际上俗称的“橘皮书”，实现中国所批准的仿制药真正达到和原研药同样的疗效。审评标准提高后，新药的审评重点将是临床疗效和应用优势，仿制药的审评重点将是与原研药的质量和疗效是否一致。要通过这些措施，确保新上市的药品都是有疗效的。
（二）解决注册申请积压
《意见》提出，要在2016年年底前消化完积压的存量，尽快实现申报量和审评量的年度平衡；到2018年实现按规定时限审评。在《意见》发布的2015年8月，药品申请积压量为2.5万件左右，且每年新增申请量约8000件，而当时的审评能力约5000件，如果不采取有效措施，积压将进一步严重。解决审评积压是块“硬骨头”，必须标本兼治、分类处理、综合施策：一是细化解决积压的措施；二是简化临床试验的审评审批；三是充实审评人员力量；四是提高收费标准；五是引导企业合理申报。药品审评量从每年5000件提高到1万件，药品注册受理量从8000件下降为5000件。截至2016年11月，注册申请积压量还剩1.1万件左右，为2018年实现按时限审评打下坚实的基础。
（三）提高仿制药的质量
解决中国医疗的关键是用仿制药。仿制药不是原研药的山寨产品，而是原研药的复制品，与原研药在规格、剂型、用法用量、质量可控性、疗效方面一模一样，可以完全替代原研药的药品。
鼓励和发展仿制药是世界各国的普遍政策。仿制药的特点是有效、安全、廉价，有利于降低医药总费用。例如在2006年，美国仿制药的平均售价为32.23美元，而原研药的平均售价却高达111.02美元。仿制药占据美国88%的处方药市场，由于仿制药价格比原研药低很多，2005—2014年，为美国医保系统节约了约1.68万亿美元。据统计，当批准2家仿制药上市后，药品价格平均下降50%左右。做仿制药的关键是要与原研药在质量和疗效上达到一致，仿制药中有研究，有创新，因此，国产仿制药要与原研药一模一样甚至更好。
2007年《药品注册管理办法》修订以后，要求凡是国内市场有原研药的，仿制药必须与原研药进行对比，否则不予批准。随着研发水平和审评标准的不断提升，我国仿制药已得到国际认可，开始进入国际市场。目前，我国有超过300个原料药和40个制剂获准在美国上市销售，25个原料药、17个制剂和2个疫苗产品通过世界卫生组织的认证，我国疫苗监管体系连续两次通过世界卫生组织的评估。
在严把新上市药品质量的同时还要对已上市仿制药进行质量和疗效一致性评价（以下简称一致性评价）。为什么要开展一致性评价，这是留下的课题，必须补课。由于没有与原研药做对比，没有足够的数据证明有效性，有些仿制药疗效和质量不好。开展一致性评价就是要与原研药和国际公认的药做对比，达到原研药水平，树立公众对国产仿制药的信心。
开展一致性评价不是中国特有，美国在20世纪60年代、日本在20世纪90年代都相继开展过这项工作。实践证明，开展一致性评价可以推进供给侧结构性改革，对于促进结构调整、产业升级和民生改善，对于加快建设医药强国有重要意义，不会增加社会医药负担，不会造成药品短缺，不会出现企业大规模破产倒闭问题。
国务院文件规定凡通过一致性评价的仿制药可以加贴“通过一致性评价”的标签，在招标中优先，优质优价，纳入报销体系。三年后不再采购未通过一致性评价的药品，当一个品种有三家企业通过一致性评价后，药品招标不再采购未通过一致性评价的产品。为鼓励企业尽快推进一致性评价工作，食品药品监管总局正在会同有关部门将上述政策具体化。
（四）鼓励研究和创制新药
近几年来，我国药品注册申报结构正在发生变化，新药占的比例提升到40%以上。原创新药申报量都在100件/年以上。最近几年，平均每年批准上市的原创新药3~4个，如康柏西普、西达本胺、阿帕替尼和埃克替尼，特别是治疗眼睛黄斑变性的康柏西普，获得美国FDA批准在美国直接开展Ⅲ期临床试验。这表明我国的创新能力在不断的提高，在一些领域与国际水平接近。但与美国等发达国家相比，差距还很明显，我国在全球仅处于新药研发的第三梯队，对全球的贡献率仅为4%，美国是50%。如何鼓励新药创制，食品药品监管总局局长毕井泉同志用7句话进行过概括：定义上明确、制度上创新、审评上优先、程序上简化、机制上重构、理念上转变、技术上沟通。
一是定义上明确。即明确什么是创新药。《意见》把中国的新药重新定义，明确强调“没有在中国境内外上市的药品”为新药，即“全球新”；过去的定义是“未在国内上市的药品”是新药，即“中国新”。
二是制度上创新。鼓励创新有一系列制度。比如“药品上市许可持有人”制度，把生产许可与产品上市许可两者分离，改变过去仅由生产企业持有批文的做法，允许科研单位、科研人员持有批文。这看似变化不大，实则是巨大的改革。第一，提升科研人员的积极性，可以通过持有批准文号获得持续的利润，使其更加专注于新药的研发和成果的产业化；第二，可以减少固定资产的投入，研发的产品可以委托其他企业生产，不用新建车间，节约宝贵的资金；第三，有利于药品生产的专业化和集约化，提高过剩产能的利用率，促进全行业持续健康发展。
三是审评上优先。根据药品临床价值和创新程度的不同给予不同的审评政策，第一，将全球新的创新药归入“无灯区”，相当于开车走高速公路，不限速，有问题及时沟通，一旦取得共识，立即批准，对有重大临床价值的产品还可以有条件批准；第二，将临床急需、有助于产业转型的药品归入“绿灯区”，相当于开车一路绿灯，给予单独排队，尽快批准；第三，“黄灯区”，限制过度重复申报的品种占用有限的审评资源；第四，对疗效不确切的品种归入“红灯区”，不受理，不批准。
四是程序上简化。重点是简化临床审评程序。对申报临床试验的申请，着重审查临床价值和受试人员保障，即有没有价值和安不安全。简化了创新药临床试验的审评，过去是做完I期申报II期，做完II期申报III期，现在改为一次批准分期试验，为企业的临床试验节省时间。对于仿制药开展与原研药生物等效试验的申请，取消审批制，改为备案制。
五是机制上重构。突出临床主导。由具有临床医学背景和经验的审评员作为组长，组织药学、毒理、统计专家进行集体审评。建立专家咨询委员会制度。对一些重大技术问题和重大分歧，由专家咨询委员会公开论证，提出意见供决策参考。
六是理念上转变。建立以临床需求为导向的监管理念，鼓励有临床价值的药品尽快上市，服务临床需求。允许国外研发机构在中国同步开展国际多中心临床试验，这些数据可以作为今后注册审批的依据，鼓励国外创新药在中国与国外同步申报，同步上市。
七是技术上沟通。发布《药物研发与技术审评沟通交流管理办法（试行）》，建立审评团队与申请人的会议沟通制度，规范监管机构与企业的沟通交流。在临床试验的重要节点，由审评机构与申请人就审评中的重要事项进行沟通讨论，形成纪要，指导审评和研发，提高审评的质量和效率。
（五）提高审批透明度
药品技术审评、行政审批必须做到标准、程序、结果三公开。
一是标准公开。开门立法、开门定规，是我们一直遵循的原则。所有技术标准都要向社会公开征求意见，给予至少30天的评议期，不暗箱操作、不闭门造车。所有技术标准都全文公开，供业界和监管部门遵循，既约束企业、临床机构，也约束监管部门。目前，已经制定了125项技术指导原则，还将根据工作的需要，借鉴国际先进经验，制定更系统、更详细的技术标准。
二是程序公开。受理程序、技术审评程序、现场检查程序、检验程序及行政审批程序，都有明确、具体的规范和要求，有明确的报告、考核要求，有明确的时限要求，用程序的公正保证结果的公正。申请人既可以在食品药品监管总局网站了解相关事项的申请流程、资料要求和时限，也可到食品药品监管总局行政受理中心咨询。
三是结果公开。建立了药品许可信息的月度公告制度，每月对外公告批准上市的药品信息，主要包括药品名称、剂型、治疗的疾病，生产厂家，批准文号等，方便公众查询。对防治疾病有重要价值的药品，特别是有重要临床价值的创新药，还对外详细介绍该品种的审评审批过程、上市的意义和价值等。例如，2015年1月14日，食品药品监管总局批准了全球首个Sabin株脊髓灰质炎灭活疫苗上市，其对防控脊髓灰质炎具有重要意义，官方网站专门对该药品进行了介绍。对申请人来说，可以用受理号随时查询其申请事项的办理进度及结果。我们将继续推进审评结果公开，力争在公布产品上市许可时，同步公布审评、检查、检验等技术性审评报告。
三、严格监管，加快建立统一权威的食品药品监管体系
药品是人类应对疾病最重要的手段之一。从全球来看，药品因其特殊性而受到严格监管，各国的共识是：不仅要对药品上市进行审批，而且要对药品进行从生产、流通、使用全过程，以及药品从上市到退市的全生命周期的严格监管。赋予一个部门对药品实施严格监管，并不是哪个人或哪个部门的突发奇想，而是人类从血的教训中总结出来的经验。
——1937年，美国发生磺胺酏剂受到二甘醇污染造成107名儿童死亡的悲剧。二甘醇有很强的肾毒性，患者因肾脏衰竭而死亡。于是，1938年美国通过了《联邦食品药品和化妆品法》，要求药品必须通过FDA的上市前审批。
——1960年，欧洲发生的“反应停”事件。当时，德国格仑南苏制药厂开发药品沙利度胺，它能帮助孕妇控制呕吐、恶心的症状，缓解孕妇的精神紧张，还有安眠作用，所以又叫“反应停”。但是，药品生产者却没有发现，这个药物能影响胎儿的手脚发育，导致手脚比正常人短小，甚至没有手脚。这个药在欧洲上市后，使1.2万个新生儿变成手脚短小、酷似海豹的畸形儿。但是，美国却幸免于难！美国FDA的审评员弗朗西斯?凯尔西对“反应停”临床研究数据进行深入分析后发现，其临床试验数据不足以证明产品的安全性，于是勇敢地顶住各方压力，拒绝放行“反应停”上市，使得美国躲开了这场劫难，事后她获得总统勋章。FDA能有今天的公信力，正是凭借若干个凯尔西的努力才建立起来的。这一悲剧直接推动了1962年法律修正案的出台，使得FDA获得了每一个新药都必须通过安全性和有效性审批的权力，并由此诞生了药品监管的一系列制度。
经过改革开放30多年的发展，我国已经告别了缺医少药的年代，药品供应保障体系已基本建立，公众用药基本需求得到满足。目前，可以生产全球2000多种化学原料药中的1600多种，化学制剂4500多种，疫苗年产量超过10亿个剂量单位，是世界第二大医药消费市场。2015年全国医药工业生产总值约2.9万亿元。但我国医药产业总体发展水平不高，关键技术受制于人，低水平重复问题突出，呈现出“多、小、散、乱”的局面。临床试验核查发现数据不完整、不规范、不可溯源的现象比较普遍，甚至故意弄虚作假；银杏叶整治中发现有非法添加、擅自变更工艺等严重问题；以及近期山东济南非法经营疫苗系列案件暴露药品流通领域的混乱现象。我国药品安全问题仍然易发多发，处于药品安全风险的高发期，既有产业基础薄弱、职业操守不强、市场竞争混乱等原因，也有监管体系不健全、监管制度不完善、监督执法不严格等问题。
（一）地方食品药品监管体制改革还不到位
《国务院关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号）要求省、市、县三级原则上参照国务院模式，整合食品和药品监管职能，组建食品药品监管机构，并于2013年年底前完成改革任务。但这项改革不仅没有按时到位，而且许多地方把食品和药品监管职能的整合变成了食品药品、工商、质监等多个部门的合并，带来一系列问题：一是政令难以畅通。上面多头指挥，基层职责庞杂、疲于应付。二是执法标准不一致。监管的权威性、政令的严肃性受到影响。三是专业力量被削弱。食品药品监管体制屡次调整，造成机构和队伍不稳定，队伍人心波动。
（二）监管力量薄弱
食品药品安全没有“零风险”对生产经营全过程是否执行良好生产经营规范进行现场检查，对上市产品是否符合质量标准进行抽样检验，对违法违规行为进行惩处，是食品药品监管部门的基本职责，但目前的检查、检验、执法能力与“零容忍”的要求都存在着较大差距。职业化的检查员队伍尚未建立，检查能力还有待提高，一些系统性、区域性风险不能及时发现。最近一些国家的检查机构对我国的出口产品发警告信，也迫切要求我们提高监管的能力。
（三）对违法行为的打击形不成震慑
现行法律法规对于一些发生在食品药品安全领域的造假行为，还难以直接追究刑事责任，对直接责任人的处罚力度不够，违法成本过低，达不到惩戒极少数、教育大多数的目的。执法办案受到各种形式的阻挠和威胁，基层以罚代刑情况突出，加之取证手段和能力不足，有案不办现象屡见不鲜。
这些问题不解决，“四个最严”的要求难以落地，保障广大人民群众饮食用药安全、推进健康中国建设的基础就不牢固，中央加强食品药品监管工作的改革预期目标就难以实现。
——必须坚持党的十八届三中全会明确的食品药品监管体制改革方向不动摇，健全从中央到地方直至基层的食品药品监管体系，实现机构统一、队伍专业、执法权威，通过强大的监管造就强大的食品药品产业，确保广大人民群众饮食用药安全。
——必须把公众用药安全作为工作的出发点和落脚点，必须把守护公众健康放在首位。要以对生命健康高度负责的态度严格审核检查，不能有半点马虎，决不能忘记保证药品安全有效这个初心。严格审评审批，确保上市药物安全、有效、质量可控；严格现场检查，确保研发数据真实可靠，生产过程符合要求；严厉查处违法违规行为，打击偷工减料、制假售假，净化行业生态环境。
——必须寓监管于服务之中，切实为经济建设服务。企业既是监管对象，也是服务对象，监管部门不能当创新的拦路虎，不能当经济发展的绊脚石，要寓监管于服务之中，进一步创新药品审评机制，优化审评流程，加快制定完善药品审评技术指南，加强与企业的沟通与交流，使科研成果尽快转化为生产力，为公众健康增添福祉。
《健康中国2030规划纲要》的发布，卫生与健康事业将迎来大发展，健康产业也迎来大机遇，食品药品监管总局将与有关部门一道认真做好工作，为实现《健康中国2030规划纲要》的目标而努力奋斗！
[作者简介] 吴浈，国家食品药品监管总局副局长。
