日前，国务院办公厅印发《东北地区与东部地区部分省市对口合作工作方案》，明确辽宁省与江苏省、吉林省与浙江省、黑龙江省与广东省，以及沈阳市与北京市、大连市与上海市、长春市与天津市、哈尔滨市与深圳市建立对口合作关系。作为一项新的管理工具，“对口合作”能否很好地发挥效力、产生实效，关键在于合作双方是否彼此真正“需要”。
不同于对口帮扶
实践表明，解决地区发展不平衡仅仅通过转移支付调节是不够的，还应当把各地区的先进经验与发展滞后地区的环境相结合进行制度创新。对口合作的实质，就是引入先进经验、崭新思维和突破习惯锁定的一种新办法。
对口合作是区域治理的新办法，但并非新词。早在汶川地震灾后重建结束时，就曾出现援建中结对的省市要从对口支援走向对口合作的说法。但是，在国家层面并未正式出台有关对口合作的指导性文件，它仍大多停留在地方政府间自选动作的范畴。此次“对口合作”正式亮相于国家文件之中，不仅自身取得新的重要地位，而且是对这种制度创新的一种肯定。
对口合作不同于对口支援、对口帮扶和对口扶贫。总体上，后三种而言是一方无偿帮助另外一方，属于“政治性馈赠”；前一种则是一方与另外一方互换互利，属于“政治性交流”。长期以来，地方政府间互动事务可区分为两类：一类是对口事务，包括对口支援、对口帮扶和对口扶贫，通常由中央政府指定安排，作为政治任务来完成；另一类是合作交流事务，多是地方政府间的自主动作，中央政府最多引导方向或表态支持。对口合作不同于以往的这两项事务，既是中央的政治安排又是地方的互利共赢。因此，对口合作是介于对口支援、对口帮扶、对口扶贫与合作交流之间的一种中间形态。
此前，个别地方政府间的对口合作实践经验，基本上是对口支援、对口帮扶、对口扶贫结束后自发生成的。因此，双方经历了从帮助关系到合作关系的发展过程，合作起来往往轻车熟路。而此次“东东对口合作”各方之间此前并未有过对口帮助的经历，这就需要中央有关部门的大力指导和支持，需要相关省份之间找准“需要”。
既要亮出优势，也需找出不足
区域间对口合作的基础除需要中央支持之外，更为必要的是优势互补。就现状来看，东北地区有资源优势，东部地区有资本优势。这为两个区域的地方政府合作奠定了互补的基础。
一般来说，对于地理上相邻的地区而言，如果具有优势互补，资本就容易跨越行政区划的界限，实现资本撬动资源、资源吸附资本的合作。但对于地理上不相邻的区域而言，光有资源资本的互补仍是不够的，还必须要有保护资本资源分享合作利益的稳定政治力量。毫无疑问，保护资本资源安全性最直接的政治力量就是地方政府。
就地方政府而言，要达成合作并形成长期的定向关系，需要亮出自己的优势，更需要亮出自己劣势。只有将劣势摆在桌面上，才能真正让资本流动起来、资源流转开来，才能进行“软合作”与制度创新。具体来看，东北地区的一大劣势可能在于制度创新相对滞后、营商交易成本较高，而东部地区的一大劣势是地理空间有限、商务成本较高。
从国际层面来看，多数国家或地区遇到地理空间不相邻的区域事务时，常常采取签订效力较低的合作协议，或建立统一的协调管理机构等方式进行协调。然而，这两种方式所产生的效果皆不尽如人意。这是因为，地理空间上不相邻的地方政府之间通常没有直接动力和机制面对面地合作。只有具有较强中央权威的国家，才能推动地理空间上不相邻的地方政府紧密合作起来。而这恰恰是我国的一个制度优势和政治优势。
改变一方观念，带动一方发展
在国际援助过程中，一些经济不发达国家纷纷遭遇“援助陷阱”等困局。因此，长期从事国际援助的实践者和理论工作者总结出一条经验：援助不如合作，合作不如竞争。相关教训值得关注。
从我国的经验来看，东部地区中一些地域相对偏僻的地方能够实现快速发展，一大因素在于当地企业、民众主动与先发展起来的地区进行互动和错位竞争。一些无区域优势的地区流行这样一句话：“要想富，睡地铺；要想强，出门闯。”大意是说，滞后发展的地区，要谦虚诚恳地向先行者学习。不光如此，当地民众还需先出门闯荡，到发达地区去学习经验、技术，增强人脉关系，培育社会资本，然后再回到生于斯、长于斯的故土开创新事业，改变一方观念，带动一方发展。这既是一个地区经济社会发展的重要规律、企业家精神成长的重要模式，也是区域内民风改变、政风改善的契机。
此次“东东对口合作”的文件中虽未特别突出社会互动，但对发挥市场力量有所提及。这也给对口合作省市在行动细则上留下了可完善的空间。在这方面，中央实际上给出了方向性原则，即在政府引导带动下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，促进资本、人才、技术等要素合理流动，鼓励老工业城市和资源型城市主动学习东部地区先进经验做法。这赋予了东北三省政府、企业和民众更多根据自己“需要”寻找合作伙伴的机会和空间，同时对东部相关省市的发展而言也是一大利好。
（作者为复旦大学教授）
（责任编辑：范戴芫）
