2017年2月，国务院办公厅印发了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》，指出：牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，加强对各类开发区的统筹规划，加快开发区转型升级，促进开发区体制机制创新，完善开发区管理制度和政策体系，进一步增强开发区功能优势。高新技术产业开发区（简称高新区）作为我国开发区体系的一部分，以高集聚、高增长和高创新为特征，是我国区域经济发展、实施创新驱动战略和产业转型升级的重要载体。当前，在转型升级背景下必须处理好高新区所面临的机遇与挑战，进而以此为契机探索其转型升级路径，以实现高新区的科学可持续发展。
自从1988年首个国家级高新区——中关村科技园建立以来，到2016年我国已先后建立了146家国家级高新区。经过20多年的发展，高新区已逐渐成为高新技术产业发展的重要基地和区域经济发展的重要支柱。作为高新技术产业集聚和发挥创新优势的载体，高新区在取得了高速发展的同时，还存在着一些障碍与挑战，主要表现为对传统发展模式的路径依赖、产业结构趋同和产业集群优势弱化。
首先，我国高新区发展模式主要是依靠税收优惠政策、土地供给和投资来驱动的，这种发展路径促进了高新区发展规模的迅速扩张，在政策驱动下带动了区内相关企业的集聚。在该种模式下，政府税收和业绩指标得到提升，企业获得了税收优惠和相关补助，员工也取得了不错的收益，长此以往会形成一定的路径依赖性，将高新区发展模式锁定在既定路径上。该种发展模式在短期内会促进高新区业绩指标显著提升，但从长期来看，企业选择入驻高新区往往并不是被高新区的高新技术产业集聚效应所吸引，更多的原因是园区内的优惠政策，通过政策优惠吸引而来的企业在生产经营方面的联系比较薄弱，相互之间难以形成紧密的合作关系，从而导致了产业的集而不聚。其次，由于高新区特殊的制度安排和治理结构，加上政府主导的不同行政区域之间的经济发展竞赛，导致高新区间产业结构趋同，竞争激烈。部分高新区尤其是三四线城市的高新区把招商引资作为发展的首要目标，对高新技术产业定位模糊，在高新技术企业引进方面以资本密集型和产出成果见效快的大项目为主，导致产业结构趋同现象严重，大部分非高新技术产业进入高新区，挤占了高新技术企业的发展空间，制约了高新区的创新升级战略。最后，部分高新区在设立之初没有考虑自身的区域资源禀赋优势、产业发展目标和技术发展水平，没有将高新区定位与城市功能有机结合，导致了集聚功能的弱化。一方面，高新技术产业集聚是基于节约交易成本、产业链的关联效应、知识外部性和区域资源禀赋优势而形成的，目的是为了获得更好的发展绩效，而我国高新区虽然形成了一定高新技术产业集聚形态，但现有的高新区产业集群很少考虑产业之间的关联程度及互补性，在项目安排上也没有从区域专业化分工的角度出发，并没有实现与区域经济的联动发展；另一方面，高新区产业集聚的中介服务体系还有待完善，与之配套的相关中介服务机构还有待进一步发展。
对于如何破解高新区升级转型的相关问题，根据上述分析，笔者认为应着重于以下方面：
第一，由投资扩张向创新驱动转变。高新区在发展的过程中应围绕创新驱动来发展，以产业升级为目的探索转型路径。一方面，应逐步放弃依靠传统大规模投资和土地转让的发展模式，把重点转向对创新活动的支持，增加高新区内创新要素的集聚，支持区内高新技术企业设立工程实验室和技术中心，鼓励区域内的科研机构、大学和高新技术企业开展产学研合作，完善中小高新技术企业相关创业补助政策，完善创新型科技人才引进和考核机制，进一步鼓励高层次人才创业，以持续创新的思维打破对传统发展路径的依赖；另一方面，高新区应将发展重点从注重规模和速度转为注重质量和效率，建立高效、精简和统一的管理机制，适应市场化改革需要，通过精简高新区管理层级、减少相关审批和简化办事程序，改善发展质量，通过鼓励公共技术平台建设、颁布保护知识产权法律法规来提升创新效率。
第二，由同质化定位向差异化发展转变。国内外高新区的发展经验表明，高新区的特色化程度是衡量其竞争力的重要指标，要打破高新区产业结构趋同的现象，必须针对高新区的区域禀赋优势和当地经济发展特色，同时结合国家宏观经济发展形势，实行差异化发展，形成特色化竞争优势，避免产业结构趋同。在实行差异化定位的同时，争取探索国家级高新区的竞争淘汰机制，淡化高新区的GDP增长考核机制，同时将创新能力和效率纳入相关考核指标，对不同类型的高新区进行差别化对待。
第三，增强高新区内的产业集群效应。产业的集群效应优势主要是相关资源在市场配置下长期优化的结果，但是政府适时的调控对其也有着一定的促进作用。一方面，高新区应对具有较大发展潜力的高新技术产业进行重点扶持，重视产业链招商，在引进关联效应和带动作用较强的高新技术企业基础上，对有利于产业集群发展的公共物品进行投资，加强相关配套设施的建设，同时鼓励高新技术产业链上、下游相关企业进入高新区；另一方面，培育高新技术产业集群的同时，也要重视园区内相关中介服务体系的建设，进一步规范咨询中介机构，引进市场调查机构、知识产权中心、会计师事务所、律师事务所、资产评估机构和相关技术咨询机构，推动高新技术企业科技孵化平台建设，搭建风险投资和股权投资等金融机构与高新技术企业联动的平台，打造教育培训服务体系，为高新技术产业集群发展提供保障。
（作者：冯诗媛、杨守云，单位：东北师范大学商学院；本文系吉林省发改委产业发展专项课题〔项目编号2016S004-2〕的阶段性研究成果）
（责任编辑：邓浩）
