处理好政府与市场关系是深化结构性改革的关键

2017年02月27日 12:52   来源:行政管理改革   迟福林

  迟福林

  [ ] 我国正处在转型发展的历史节点,如何处理政府与市场关系决定着供给侧结构性改革的实际进程。深化供给侧结构性改革,就是要完善市场在资源配置中起决定性作用的体制机制。“十三五”时期以经济转型为目标的结构性改革,要重点处理的政府与市场关系领域和方面包括:“三去一降一补”,深化国企改革,实现产权保护制度化、法治化,深化农村土地制度改革,监管变革,减少制度成本、深化简政放权。

  [关键词] 结构性改革;政府与市场的关系;行政改革;经济转型

  [中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

  当前,我国正处在转型发展的历史节点,如何处理政府与市场关系决定着供给侧结构性改革的实际进程。党的十八届三中全会提出“处理好政府与市场关系,使市场在资源配置中起决定性作用”。政府的重要作用之一,就是在制度上保障市场在资源配置中起决定性作用。2016年中央经济工作会议指出,深化供给侧结构性改革,“就是要完善市场在资源配置中起决定性作用的体制机制,深化行政管理体制改革,打破垄断,健全要素市场,使价格机制引导资源配置”。

  一、“三去一降一补”中的政府与市场关系

  “三去一降一补”需要政府与市场作用双管齐下。中央经济工作会议提出,“要防止已经化解的过剩产能死灰复燃,同时用市场、法治的办法做好其他产能严重过剩行业去产能工作”。去产能行政力量固然很重要,但是为什么在去产能过程中又出现“死灰复燃”的现象?这说明,要发挥市场的作用,利用市场的趋势和规律,利用法治的效力和规则,才能真正行之有效地去产能。再比如,谁来认定企业是僵尸企业?笔者认为,认定的主体不是政府,而应当是市场。浙江的民营企业中,有钢材企业转型成为动漫基地,有水泥企业转型为深海水淡化的创新加工企业,70%左右的民营企业转型初步取得成功,相反国有企业由于体制机制的问题,转型比较慢,效果并不好。这说明,政府的引导固然至关重要,但推动企业转型的决定性力量是市场。

  政府的重要职责是“降成本”“补短板”。根据中央经济工作会议的精神,一方面,在实体经济转型发展比较困难、企业负担过重成本过高的特定阶段,“降成本”是经济转型的当务之急。“要在减税、降费、减低要素成本上加大工作力度”。尤其是要在降低制度性交易成本方面出实招;另一方面,在民生改善面对多方面突出矛盾的背景下,政府在“补短板”中要有所作为。“要从严重制约经济社会发展的重要领域和关键环节,从人民群众迫切需要解决的突出问题入手,既补硬短板也补软短板,既补发展短板也补制度短板。”政府的财政收入应主要用于适应并逐步满足老百姓日益增长的物质文化需求,要发挥政府提供公共服务,尤其是制度性公共产品的作用。

  二、深化国企改革中的政府与市场关系

  政府从“管企业”到“管资本”。以“管资本”为主,是符合市场经济规律的,是政府管理国有资产的主要职责所在。在这个前提下,建立严格的企业治理结构。问题在于,这些年来,政府相关部门尚未把主要精力放在主要“管资本”上,而是过多、过细管企业、管人,由此,政府如何主要“管资本”多年来没有破题,使国企改革难以有突破性进展。当前,深化国有企业改革,核心是搞活国有资产。只有搞活国有资产,解决国有资产的整体管理体制和运营机制问题,才有可能搞活国有企业,为建立企业治理结构打下重要基础。

  混合所有制改革是国企改革的重要突破口。只要有利于国有资本做大做强,除了在重要行业保持国有资本的控股地位外,都应当按照市场配置起决定性作用的原则实行混合所有制改革。当前,在经济下行压力增大的特定背景下,社会各方对混合所有制改革的期盼值很高,但这项改革的重大举措不多,缺乏亮点。下一步,按照中央经济工作会议精神,需要在加快推进混合所有制改革上破题。第一,国有垄断行业应尽快向社会资本推出一批重大项目,敢于让利,让社会资本有盈利的预期;第二,国企改革与服务业领域向社会资本开放有机结合,打破服务业领域的行政垄断,尽快使社会资本成为服务业发展的重要主体;第三,以强化公益性为重点推进国有资本战略性调整,尽快形成具体的改革行动方案。当前,基本公共服务的供给现状和发展水平难以适应全社会公共需求全面快速增长的趋势,而公共产品短缺很大程度上在于国有资本并未真正用于最急需的公共服务领域。

  在电力、石油、天然气、铁路、公路、民航、电信、军工等垄断行业,如果能迈出实质性步伐,那么一般性的国有企业问题就好解决。比如我国电信服务速度低、成本高,在保证国家安全的前提下,应该向市场放开。

  三、实现产权保护制度化、法治化中的政府与市场关系

  推进产权保护法治化,重在完善政府守信践诺机制。营造全社会重视和支持产权保护的良好环境、推进产权保护法治化的关键在政府。无论是产权的有效界定,还是依照法律程序保护产权,都离不开政府作用。从改革实践看,进一步解放思想,完善政府守信践诺机制对于产权保护法治化具有决定性影响。

  政府要确立严格的公民产权保护观念和契约意识。在现代市场经济条件下,产权的本质是契约,保护产权就是保护契约。这就需要政府在维护守信、守约中发挥重要作用。当务之急是将政务履约和守诺服务纳入政府绩效评价体系,建立政务失信记录,建立健全政府失信责任追究制度及责任倒查机制,加大对政务失信行为惩戒力度。

  防止因政府违约导致企业和投资人财产权受损。当前,以PPP为重点的政府与社会资本合作投资项目逐步兴起,并成为发展混合所有制经济的重要渠道。现实中,一些公私合作的基础设施投资项目,往往会出现因政府领导人员换届而导致政府违约的现象,使一些本来安排好的投资项目难以落实。各级政府应当认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同,不得以政府换届、领导人员更替等理由违约、毁约。因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的,要严格依照法定权限和程序进行,并对企业和投资人因此受到的财产损失依法予以补偿。针对因政府违约等导致企业和公民财产权受到损害等情形,进一步完善赔偿、投诉和救济机制,畅通投诉和救济渠道。

  推进产权保护法治化,还要严格规范涉案财产处置的法律程序。例如,确需采取查封、扣押、冻结等措施的,要严格按照法定程序进行,除依法需责令关闭企业的情形外,在条件允许的情况下可以为企业预留必要的流动资金和往来账户,最大限度降低对企业正常生产经营活动的不利影响。采取查封、扣押、冻结等措施和处置涉案财物时,要依法严格区分个人财产和企业法人财产。对股东、企业经营管理者等自然人违法,在处置其个人财产时不任意牵连企业法人财产;对企业违法,在处置企业法人财产时不任意牵连股东、企业经营管理者个人合法财产。严格区分涉案人员个人财产和家庭成员财产,在处置违法所得时不牵连合法财产。这些规定,充分体现了国家对企业、个人、家庭成员合法财产权的严格保护。为此,应当尽快形成具体的办法,使其变成行政和司法实践。

  四、深化农村土地制度改革中的政府与市场关系

  市场决定资源配置,农村土地也不应当例外。有两个重大问题需要深入讨论。第一,在严格土地用途管制、严格规划控制的前提下,农村土地能不能由市场配置?笔者的观点是,只要政府切实把“用途管制”与“规划控制”做好,农村土地资源可以也应当由市场配置。农村存在的各种土地乱象,主要是土地规划和土地用途没有管住、管好。农村土地制度改革很复杂,也很敏感,但不能以此为由不去主动推动,而应积极组织试点。在严格用途管制和规划控制的前提下,发挥市场在农村土地资源配置中的决定性作用。一是土地资源的特殊性并不排斥市场的决定性作用。从国际经验看,市场在土地资源的配置上发挥着重要作用,政府也通过各种市场机制来提高土地资源的配置效率。西方发达国家根据房地产权变化,普遍实行较高的不动产税政策,并对粗放利用的土地施以重税,对集约利用的土地施以轻税。二是鼓励地方积极探索。地方试点的一个突出共同点就是在不改变我国基本土地所有制关系的情况下,让市场作为资源配置的主体作用得以放大。

  第二,农民对土地的土地承包权、宅基地使用权、土地经营权等是物权还是债权?对这个问题的讨论已有数年。笔者认为,在坚持农村土地集体所有的前提下,承认农民土地承包权、土地经营权、宅基地使用权的物权属性,并由此推进农民对集体土地的收益及抵押、担保、股份合作等改革,才能落实广大农民的土地财产权,使农村产权制度改革真正破题,并明显增加广大农民的财产性收入。近年来,城镇化中暴露出来的农村土地问题,与法律尚未赋予农村土地使用权完整的物权性质直接相关。例如:农村征地强拆、补偿标准过低等问题,深层次的原因在于农村土地使用权实际上为债权而非物权,农民难以成为征地中的谈判主体;由于农地和宅基地的物权性质不完整,农民难以通过承包地和宅基地流转,带着资本进城。建议尽快修改相关法律法规,赋予农村土地使用权以物权性质,使农民真正从法律上享有支配土地使用权的权利。

  深化农村集体产权制度变革,落实农民土地财产权是“改革的巨大红利”。首先,它是总体实现城乡公共服务均等化的重大利好。按照党的十八大提出的目标,到2020年总体实现城乡居民公共服务均等化。如果农民土地财产权基本解决了,就能完成城乡公共服务均等化的过渡,以实现制度统一,大致公平。其次,它将带来巨大的增长红利。未来5~10年,我国仍处于从农村社会向城市社会快速转型的进程中,农业转移人口向各类城镇不断聚集,将带来巨大的新增消费与投资需求。深化农村产权制度改革,落实农民土地财产权,其中蕴藏着巨大的“改革红利”,仅土地经营转让费就高达1万多亿元,宅基地总价值50多万亿元,带动银行与社会资金20多万亿元。[1]最后,农村土地制度改革将推动城乡一体化进程。城乡二元结构主要表现在城乡二元的土地制度、基本公共服务制度和户籍制度上。以农民财产性收入为例,根据《2016中国统计摘要》,2015年,城乡居民收入差距为2.7∶1,城乡居民财产净收入差距为12.11,考虑到城乡产权制度的差别,实际差距要远大于这一比例。农民不缺少财产,缺少的是财产权。2015年,农村居民财产净收入仅占农村居民可支配收入的2.2%。

  五、监管变革中的政府与市场关系

  政府监管体制与消费结构需求严重不适应。近年来,消费市场出现很多乱象,其核心问题是在消费结构升级的背景下政府监管体制改革的滞后。监管转型滞后已经成为制约经济转型升级的突出矛盾,成为简政放权纵深发展的“最大短板”。加快监管变革的现实性、迫切性日益增强。虽然政府在加强市场监管方面采取了不少措施,但监管失灵面临的深层次的体制问题并未从根本上解决。尤其是政府对药品、食品、环境等市场的监管,监管能力、监管水平、监管手段、监管技术与经济社会发展需求严重不适应。

  破题监管中的政府与市场关系。第一,行政审批与市场监管合二为一的旧体制尚未根本改变,不仅增大了企业的制度性成本,而且不利于形成监管结构的独立性、专业性。第二,监管中政府“唱独角戏”的特点突出,缺乏市场治理理念,行业协会、商会、企业等自律作用远未发挥出来。中央经济工作会议提出,要把控制金融风险放到更加重要的位置,下决心处置一批风险点。这就需要提高和改进监管能力,确保不发生系统性金融风险。

  深化监管系统的行政体制改革。要完善包括专业性监管和综合性监管在内的监管体系,实现行政审批与市场监管严格分开;一些需要保留审批事项的部门,应当成为科学规范、有效的审批部门,行政审批与市场监管在机构上严格分开;要完善专业性监管,专业性监管机构不再行使审批权,应当成为专业性监管部门。在食品药品安全、工商质检、公共卫生、安全生产、文化旅游、资源环境、农林水利、交通运输、城乡建设、海洋渔业等领域推行综合执法,有条件的领域可以推行跨部门综合执法。

  推进市场监管法治化进程,实现由以行政为主向以法治为主的转变。未来3~5年,加快形成以法治为基础的市场监管体制新框架,成为监管转型的重大任务。第一,研究出台综合性的《市场监管法》,确立市场监管机构的法律地位,逐步使监管机构成为法定机构;严格规范市场监管程序,以法律制约监管权力。第二,加大违法行为惩处力度,对市场监管对象形成足够的威慑力;对监管者不当监管的严格罚处加以规定;对网购消费品等监管空白地带进行法律规范。研究和探索对专业性市场监管的某些执法权。第三,将反行政垄断纳入《反垄断法》。建议对国有垄断行业、城市公用事业、公共服务领域相关行业监管内容进行清理、修改,使这些行业监管体现公平竞争。第四,尽快修改相关法律,赋予行业协会、商会等行业组织监管职责,对行业组织的专业性、独立性、治理框架等内容做出明确规范。

  六、减少制度成本、深化简政放权中的政府与市场关系

  简政放权是本届政府的最大亮点。从实践看,的确真的在做,真的见成效。下一步简政放权改革,要将简政放权与“十三五”时期转型发展统筹考虑。第一,深化简政放权确实到了一个拐点。一方面,以放权倒逼政府改革到了关节点;另一方面,深化简政放权要与全面深化改革相配套,成为全面深化改革的关键和重点。第二,深化简政放权有着迫切的现实需求,需要通盘考虑“十三五”时期转型发展和缓解经济下行压力的特定背景下,如何在以放权释放市场活力上实现实质性突破。第三,深化简政放权是供给侧结构性改革的重点之一。以问题为导向,需要深入研究简政放权在供给侧结构性改革中扮演的重要角色,把减少制度性交易成本摆在突出位置,以激发市场和企业活力。

  实施企业自主登记制度。进入“互联网+”时代,实现企业自主登记注册的技术条件和时机已经成熟。例如,新加坡的企业注册登记只需3小时就能在网上完成,而我国实施“三证合一”登记制度改革后,企业在注册登记资料齐全的情况下,完成注册登记仍需3个工作日左右。建议借鉴新加坡、中国香港的经验,争取在“十三五”时期,全面实施企业自主登记制度,充分运用大数据,最大限度地实现企业注册登记便利化,进一步缩短企业注册登记时间,切实降低企业制度性交易成本,使企业能集中精力开展生产经营活动。

  适时取消企业一般投资项目备案制。我国实行备案制的初衷是尽可能减少行政审批环节,缩短企业到政府相关部门办事时间,提高政府办事效率。从实践看,企业一般投资项目备案制仍属于前置性的行政控制,并不能有效减少企业的不正当竞争和违法行为。在市场经济条件下,在政府严格管理城乡规划、土地利用、环境保护等事项的前提下,除涉及国家安全、某些重大国有投资项目之外,企业的一般项目一律由企业依法依规自主决策,不再要求备案。再者,加快出台各级政府的权责清单,真正把权力关进制度的笼子里,而不是把市场关进权力的笼子中。建议在全面推进负面清单管理的同时,争取在2018年年底前出台各级政府的权力清单和责任清单,规范、减少政府干预企业的自由裁量权。

  推广企业法人承诺制。2014年,海南在食品药品监管行政审批领域试行“法人承诺制”,取得了比较好的效果。建议总结海南经验,进一步完善推广法人承诺制,形成以企业信用为基础的事后监管:对必须保留审批的事项,由监管部门向申请企业提供责任承诺书和审批要件清单,企业法人签署对材料真实性负责和对虚假材料承担责任的法人承诺书后,审批部门可当场或当天发放批件和许可证。事后,监管部门在规定时间内组织现场核查,如发现企业造假,再对其进行严厉惩处。

  “十三五”时期以经济转型为目标的结构性改革,以正确处理好政府与市场的关系为重点,就是要拓宽经济转型的市场空间,放大结构性改革的市场效应,加大有效的制度供给,以实现经济转型的实质性突破。

  参考文献

  [1]郑新立:中国有巨大潜力跃升高收入国家[N].参考消息,2016-04-07.  


  迟福林,中国(海南)改革发展研究院院长。

(责任编辑:邓浩)

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