促进统一开放竞争有序的市场体系建设

2017年02月27日 09:27   来源:行政管理改革   张汉东

  张汉东

  [摘 要]     20166月,国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》,为在我国建立和实施公平竞争审查制度做出了顶层设计,明确了总体部署。这是我国继2007年颁布《反垄断法》后,再一次就市场竞争问题做出的重大顶层制度安排,对营造公平竞争市场环境,保障市场在资源配置中起决定性作用具有重要意义,对当前深入推进供给侧结构性改革,促进经济持续健康发展也具有重大而深远的影响。

  [关键词]     公平竞争审查制度;竞争有序;市场体系

  [中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

  党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》深刻指出,“经济体制改革的核心问题是,处理好政府与市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。围绕这一核心问题,国家发展改革委积极作为,一方面依据《反垄断法》查处一系列滥用行政权力排除、限制竞争案件;另一方面推动完善竞争政策的顶层设计,探索建立以竞争政策为基础的各类经济政策的协调机制。

  2015年以来,党中央、国务院对建立实施公平竞争审查制度,营造市场公平竞争环境,做出了一系列部署。习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十三次会议,强调要建立公平竞争审查制度,对有关政策措施进行审查,从源头上防止排除、限制市场竞争。李克强总理强调,要就营造公平竞争市场环境拿出切实的政策性措施,以改革开放促发展。2016年6月,国务院印发《关于在市场体系建设中建立公平竞争审查制度的意见》(以下称《意见》),为在我国建立和实施公平竞争审查制度做出了顶层设计,明确了总体部署。这一制度的核心要求是,政府部门在制定涉及市场经济活动的政策措施时,必须严格进行审查,充分评估对市场竞争的影响,防止出台排除、限制竞争的政策措施。这是我国继2007年颁布《反垄断法》后,再一次就市场竞争问题做出的重大顶层制度安排,对营造公平竞争市场环境,保障市场在资源配置中起决定性作用具有重要意义,对当前深入推进供给侧结构性改革、促进经济持续健康发展也具有重大而深远的影响。

  一、充分认识公平竞争审查制度重大意义

  公平竞争审查制度是党中央、国务院深化经济体制改革的重要举措,意义重大、影响深远。

  (一)建立公平竞争审查制度是全面深化改革的内在要求

  市场经济理论和国内外实践都表明,只有在公平竞争机制的推动下,市场才能充分发挥其发现价格、反映市场供求关系和资源稀缺程度、引导资源优化配置的功能。随着经济体制改革不断深化,我国市场体系逐步建立,全国统一市场初步形成,市场机制作用日趋增强,市场竞争环境不断优化。但是,一些政府部门出台政策措施,排除、限制竞争的现象仍时有发生,如设定歧视性标准、限制商品要素流通,实施地方保护、区域封锁;指定交易和不当干预经营者生产经营,导致行业壁垒、企业垄断;违法违规给予各种优惠或者补贴,扶持特定企业发展,破坏市场公平竞争。这些政策措施从本质上看是没有处理好政府与市场的关系,政府对市场的不当干预仍然过多;从长远和全局看扭曲了市场资源配置,抑制了社会创新活力,降低了经济整体运行效率,严重阻碍了全国统一开放、竞争有序的市场体系建设。建立和实施公平竞争审查制度,就是要从源头上理顺政府与市场的关系,减少政府对市场机制的不当干预,保障市场在资源配置中起决定性作用,推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。

  (二)建立公平竞争审查制度是推进供给侧结构性改革的有力举措

  供给侧结构性改革,是党中央深刻把握我国经济发展大势做出的战略部署,是适应把握引领经济发展新常态的重大创新。建立和实施公平竞争审查制度,对深入推进供给侧结构性改革,特别是去产能、降成本具有重要作用。一方面,产能过剩的重要原因是,资源错配导致重复投资和产能扩张,同时补贴保护政策使落后产能无法顺利淘汰。这与一些地方政府违法违规或者不合理地实施优惠政策和补贴有着密切关系。另一方面,成本高企是影响民间投资的重要原因之一,最难降和最应该降的是制度性交易成本,如设置歧视性准入条件、收费标准和技术要求,增设审批备案程序等,增加部分企业负担,影响不同类型企业之间的公平竞争。建立和实施公平竞争审查制度,逐步清理并防止出台妨碍公平竞争和商品要素自由流动的政策措施,有利于充分发挥竞争优胜劣汰的作用,以市场化方式淘汰落后产能、培育优质产能,提高资源配置效率,同时从源头上降低制度性交易成本,进一步释放市场主体活力,增强经济增长的内生动力。

  (三)建立公平竞争审查制度是实现创新驱动发展的重要保障

  当前我国正处于新旧动能转换的关键时期。实现经济保持中高速增长、迈向中高端水平,需要加快转变经济发展方式,由要素驱动、资源驱动向创新驱动转变。创新的土壤是市场,动力是竞争。只有巨大的竞争压力,才能激发企业创新的欲望和潜力。但在现实经济生活中,仍然存在一些不利于创新的制度安排和政策措施。比如,一些政府部门在竞争性领域违规为特定企业提供各种优惠政策或财政补贴,实施过度保护,使企业丧失改革创新的动力。倾斜性的保护政策,使部分企业不经过创新就可以获得竞争优势,使真正努力创新的企业得不到应有的经济回报和市场地位。建立和实施公平竞争审查制度,防止政府对特定企业实行不当补贴和过度保护,消除限制竞争、妨碍创新的各种制度束缚,可以使企业真正投入市场竞争中,激发企业家精神,促进大众创业、万众创新,推动实现创新驱动发展。

  (四)建立公平竞争审查制度是深化“放管服”改革的必然要求

  近年来,“放管服”改革方面取得了显著成效,但仍然存在放权不到位、服务不够优化、事中事后监管薄弱等问题。加快政府职能转变,关键要在更大范围、更深层次上持续推进简政放权、放管结合、优化服务。实施公平竞争审查制度,是进一步推进“放管服”改革的重要举措。着力减少政府对微观经济活动的不当干预,把应该由企业决策的交还给企业,把该由市场决定的交还给市场,督促政府全面正确履行职责,更好地承担宏观调控、市场监管、优化公共服务、保障公平竞争、弥补市场失灵等职能,切实行简政之道,施公平之策,开便利之门,不断提高行政效能,增强政府公信力和执行力,推进建设法治政府和服务型政府。

  (五)建立公平竞争审查制度是协调竞争政策与产业政策的重要路径

  2015年10月,党中央、国务院印发《关于推进价格机制改革的若干意见》(中发【2015】28号),明确提出“逐步确立竞争政策的基础性地位”。这为实施竞争政策指明了方向。确立竞争政策的基础性地位,就是要求产业、投资、财税等经济政策接受竞争政策的审视,制定和实施以不违背竞争政策为前提。同时也要清醒地认识到,产业政策在过去三十多年我国经济发展历程中发挥了十分重要的作用。当前我国经济发展仍不平衡,有的幼稚产业、战略新兴产业仍处于发展初始阶段,产业政策仍将发挥重要和关键作用。竞争政策与产业政策之间是相互协调、相辅相成的关系。公平竞争审查制度在二者之间建立起良好的协调机制,一方面通过严格甄别是否含有18项禁止性标准,保证产业政策的制定和实施始终贯穿公平竞争的理念和要求,推动产业政策从选择性向普惠性、功能性转变;另一方面通过适用例外规定为一些特殊的产业政策留出空间,最终使各类经济政策形成合力,更好地服务经济发展。

  (六)建立公平竞争审查制度是成熟市场经济国家的通行做法

  从国际有关经验看,对政策措施建立相应的竞争审查或评估制度,已成为成熟市场经济国家的普遍做法。比如,欧盟建立了国家援助控制制度,对成员国实施的国家援助行为进行严格控制,未经欧委会批准同意不得实施。日本、韩国、新加坡实行竞争评估制度,各级政府部门要对拟定的政策措施进行竞争评估,竞争主管机构有权对有关政策是否限制竞争发表意见并提出整改建议。经济合作与发展组织(OECD)高度关注公共政策的竞争评估问题,于2007年颁布“竞争评估手册”,其核心内容是评估公共政策对市场竞争可能产生的不利影响,在确保实现公共政策目标的同时,寻求不损害竞争或对竞争损害相对较小的替代性方案。这些制度对维护市场公平竞争,保障市场机制有效运行发挥了重要作用,为我国建立公平竞争审查制度提供了借鉴。

  二、深刻理解公平竞争审查制度的内涵要求

  对于公平竞争审查制度的构建,我们借鉴了欧盟、日本、韩国、新加坡以及OECD等先进经验,也充分考虑了现阶段基本国情。概括起来,主要包括以下三个方面:

  (一)审什么:全面审查+新旧兼顾

  “审什么”明确的是审查对象。一是将涉及市场主体经济活动的所有政策措施纳入审查范围。对于规章、规范性文件和其他政策措施,要求在正式出台前进行公平竞争审查;对于行政法规、国务院制定的其他政策措施以及地方性法规,由负责起草的政府部门在起草过程中进行审查,未经审查的不得提交审议。二是结合执法实践和调研情况,明确将限制竞争情况多发、对竞争影响较大的领域作为重点审查的对象,包括市场准入、产业发展、招商引资、招标投标、政府采购、经营行为规范、资质标准等方面的政策措施。三是强调规范增量和清理存量相结合。在规范新出台政策措施的同时,要逐步清理和废除现有的妨碍统一市场和公平竞争的规定做法。在清理时要坚持分类处理、突出重点、稳妥有序的原则。对各类限制性保护政策,如市场准入限制、地方保护、指定交易、强制经营者实施垄断等,要坚决予以取缔;对有损公平竞争的优惠政策,要分类处置,已兑现的不再溯及既往,未兑现的要与企业进行充分沟通,合理设定过渡期,留出必要的缓冲空间。

  (二)谁来审:自我审查+外部监督

  “谁来审”明确的是审查主体和审查方式。综合考虑我国经济发展阶段、现行法律法规要求和行政管理体制的基础上,为增强可操作性,采取政策制定机关自我审查为主的模式。一是便于与现有法律法规、行政管理模式相衔接,减少制度实施阻力。二是明确相关责任,“谁制定、谁审查、谁承担责任”是最清晰、最合理的逻辑关系,政策制定机关应当承担对政策措施的说明责任,一旦在制度实施中出现排除、限制竞争的问题,要依法追究相关人员责任。三是政策制定机关对制定政策的背景、目的、内容更为了解,由其自我审查,可以将保护市场竞争与实现政策目标更好结合起来。四是由政策制定机关自我审查,也是一种竞争倡导的过程,有利于不断增强政策制定机关的公平竞争意识,促进思想观念的转变,使维护公平竞争成为政府部门的自觉行动。

  同时,将自我审查与外部监督结合起来,加强社会监督和执法监督,保障审查的客观性、公正性、有效性。社会监督是,政策制定机关在审查时要征求利害关系人意见或者向社会公开征求意见;审查后出台的政策措施要向社会公开。执法监督是,要加大查处滥用行政权力排除、限制竞争行为,及时公布案件情况,倒逼政策制定机关认真开展公平竞争审查。

  “自我审查+外部监督”模式,是现阶段最为现实可行的方案。当然,公平竞争审查制度是一项长期性、系统性、复杂性工程。既要立足当前,也要着眼长远,在实践中不断总结经验和成效,推进制度不断完善,条件成熟时可以组织开展第三方评估或者建立独立审核机制。

  (三)怎么审:原则禁止+例外规定

  “怎么审”明确的是审查标准。从四个方面明确了18条标准,为政府权力划定了18个“不得”。违反这些标准的政策措施,原则上不得出台。一是市场准入和退出标准。平等的市场准入和退出条件是公平竞争的前提,也直接决定了参与竞争的经营者数量。政府部门不得出台政策措施影响市场的平等准入和退出。二是商品和要素自由流动标准。商品要素自由流动是形成全国统一大市场的基本要求。政府部门不得出台政策措施,阻碍商品要素在地区之间的自由流通。三是影响生产经营成本标准。生产经营成本直接决定经营者的竞争能力。政府部门不得违法增加或者减少经营者的生产经营成本。四是影响生产经营行为标准。自主经营权是经营者公平参与市场竞争的基础。政府部门不得不当干预经营者的正常生产经营。此外,还设置两条兜底条款,即行政机关不得在没有法律法规依据的情况下,减损市场主体合法权益或者增加其义务;不得违反《反垄断法》的规定,制定含有排除、限制竞争内容的政策措施。这些标准的确立,全面系统地为公平竞争审查提供了遵循,也为政府行为列出了负面清单。

  考虑经济发展实际需要,在原则禁止出台排除、限制竞争政策措施的同时,对维护国家安全、涉及国防建设、实现社会保障和社会公共利益目的的政策措施,以及法律、行政法规规定的其他情形做出例外规定。这些政策措施如果经审查具有排除、限制竞争的效果,在符合规定的情况下可以实施,在更大程度上增进经济效率和社会福利。

  三、多措并举推动制度有效实施

  一分部署,九分落实。《意见》明确了建立公平竞争审查制度的任务,关键要狠抓落实,精准发力,积极稳妥地推进制度实施。

  (一)加强指导,统筹考虑协调推进

  公平竞争审查涉及领域、部门众多,不是一个领域的单项改革,需要从全局出发,统筹考虑协调推进。国家发展改革委将会同有关部门,加强统筹协调,推动建立部际联席会议,研究制定实施细则,指导公平竞争审查制度实施。各地区、各部门要加强整体谋划,细化实施方案,提高制度实施的统一性、协调性、有效性。同时,在制度实施中要尊重国情,从实际出发,坚持顶层设计与地方实践相结合,鼓励各地区、各部门因地制宜地进行探索,推动制度不断完善。

  (二)强化执法,发挥事前事后规制合力

  公平竞争审查和反垄断执法是目标一致、原理相通、相互支撑的两项制度,都是实施竞争政策的重要工具。前者侧重事前预防,后者侧重事后监管。加强反垄断执法,不断提高法律威慑力,是确保公平竞争审查制度取得实效的重要手段。反垄断执法机构要依法查处滥用行政权力排除、限制竞争行为,并及时公布案件情况,督促政策制定机关认真进行公平竞争审查。要充分发挥两项制度的合力,形成双管齐下、双轮驱动的良好局面,为市场主体营造公平竞争的市场环境。

  (三)严格问责,保障制度落实到位

  公平竞争审查制度能否落实到位,问责是非常关键的一环。《意见》明确规定,对未进行审查或者违反审查标准出台政策措施的,有关部门要做出严肃处理。国家发展改革委将会同有关部门,研究完善相应的责任追究机制,强化监督问责。同时,与纪检监察机关做好衔接,对落实公平竞争审查中的失职渎职行为,要移送纪检监察机关追究有关人员党纪政纪责任。

  (四)加强宣传,营造良好舆论氛围

  公平竞争审查是一项开创性工作,营造良好舆论环境至关重要。要加强宣传策划,及时发布信息,引导社会舆论,回应社会关切,提高社会各方面对公平竞争审查制度的认识和理解,统一思想,凝聚共识,为实施公平竞争审查营造良好的舆论氛围和工作环境。

  当前,我国正在深入推进供给侧结构性改革。刚刚闭幕的中央经济工作会议深刻指出,供给侧结构性改革的根本途径是深化改革,就是要完善市场在资源配置中起决定性作用的体制机制,深化行政管理体制改革,打破垄断,健全要素市场,使价格机制真正引导资源配置。竞争是市场经济的基本原则,是市场机制高效运行的基础。只有在公平竞争机制的推动下,市场才能发现价格、引导资源优化配置。2007年颁布的《反垄断法》为维护市场公平竞争提供了基本法律保障,刚刚出台的公平竞争审查制度又为维护公平竞争提供了有力武器。国家发改委将用好公平竞争审查和反垄断执法两大工具,推动竞争政策的有效实施。相信通过全面落实公平竞争审查制度,不断加强反垄断执法,一定能营造更加公平、开放、有序的市场环境,促进我国经济持续健康发展。 


 

  [作者简介] 张汉东,国家发展改革委价格监督检查与反垄断局局长。

(责任编辑:邓浩)

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