民生领域供给侧结构性改革的探讨

2017年02月27日 09:23   来源:行政管理改革   蓝志勇

  蓝志勇

  [摘 要]     供给侧结构性改革不仅是经济改革,它与行政体系和行政改革高度相关。但相关并不意味着供给结构的调整方法必须要依靠行政手段来实现。最好的方法是通过对行政系统、行政管理方法、法规政策和工作重点的改革,让需求调节产能,让价格调整库存,以法律规范杠杆,按国家需要调节税收,让金融竞争降低投资成本,让市场和创新寻求和补足短板。政府的工作重点应从直接发展经济转移到加强税收体系建设和加强市场规范与监管,转移到关注民生、与社会组织合作、推动大规模社会化民生建设、创造优质的社会环境和现代生活等方面来。

  [关键词]     民生领域;供给侧结构性改革;行政改革

  [中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

  一、民生领域的不足是当前供给侧结构中的短板

  近四十年的改革开放,提高了中国的生产力,创造了巨大的物质财富,使中国以强大的综合实力,步入当今世界政治、经济舞台的中心。近似的印度、巴西、墨西哥、阿根廷甚至俄罗斯等泱泱大国,难以望其项背。这是中国18世纪以来从来没有见过的情势,也是中国领导人和人民共同的骄傲。

  但是,走向辉煌的历程行百里者半九十,中国的改革仍然在进行之中, 切不可松懈。 经济的发展,给社会的全面发展提供了条件,也提出了更高的要求。过去的和后来的经济发展过程中新出现的隐患依然存在,并且在经济体量大、信息高速传递和全球化的条件下以倍增的形式显现。这些隐患包括:产业结构不合理,金融经济寻求超额利润的创新冲击实体经济,贫富差距增大,社会矛盾凸显,民生领域各项发展指标滞后,公共服务体系设施不足,现代化服务理念不到位。 特别是,生态环境的恶化,教育、医疗、住房三大核心民生领域机制不顺、价格扭曲,社会保障体系不足,已经开始直接影响国计民生和大众心理,引起社会情绪的不稳。同时,解决这些民生领域问题的改革理念和方法依然不足,高层的一些思想也不容易迅速高效地得到理解和贯彻,理论界的辩论还在纠结是“政府有效” 还是“市场有效”,是该“从公有计划经济的视角来推动国家主导的服务供给”还是“从市场经济的视角推动营利性的市场改革”。事实上,这两种方法的单一使用,都在20世纪的实验过程中,被证实有自己的局限性。从这个角度来看,深化改革,推动社会转型,还需要继续打破框框,寻求新的突破。

  2015年年底,中央经济工作会议提出了供给侧结构性改革的思路,三去(去产能、去库存、去杠杆)、一补(补短板)、一降(降成本)的措施全面推开,取得了初步成果,也暴露出一些不足。比如,“三去一降一补”的方法,行政手段明显,投资导向惯性依旧(换了投资领域),旧有杠杆中的根结问题没有解决。管理过程似逆水行船,艰苦和难度大,基层动力不足,成果并不如预期。在“去产能”有了成效的时候,部分地区出现物资稀缺,煤炭、钢铁价格回升。在“去库存”的过程中房价还逆市上涨,大城市主要靠限制土地供给抑制开发、限购抑制市场,去库存效果不明显。三、四线城市商品房销售面积和销售额虽呈现出大幅上升,原因在降低首付款比例、提高住房公积金贷款额度、降低交易税费、鼓励农民进城买房等政策,新增贷款超出预期,给“去杠杆”增添了压力,是用新杠杆的方法去老杠杆。从统计数据和报道上看,总体情况是审慎积极,对未来期许信心不是很足。

  本文从供给侧结构性改革与行政改革的关系和现代政府理论的视角出发,立足中国现实,考察政府、市场和社会的关系及发达国家社会发展的实践经验,指出,在新的一年里,应该努力补足民生领域这个短板,用市场化和非营利管理的方法,加大民生领域深化改革的力度和广度,规模性地进行社会化改造,推动民生事业发展,探索超越现有方法的改革途径。

  二、 供给侧结构性改革及其与行政改革的关系

  

  供给侧结构性的改革,看似经济问题,却与行政改革有千丝万缕的关系,要调节和优化要素供给的结构,不可避免地要牵涉行政制度和法律规范的改革,政企关系、政社关系和社企关系的改革,需要全面和综合的公共行政思考。这一认识,可以从以下几个方面来考察。

  (一)供给侧结构性改革的动因

  众所周知,2003年后,中国央企生产力变革开始放缓。钢铁、煤炭、水泥、玻璃、石油、石化、铁矿石、有色金属等几大行业,亏损面高达80%,产业的利润下降幅度大,产能过剩严重。并且,产能过剩也延伸到光伏、多晶硅、风电等新兴产业。到2015年12月初,几大重工业行业的生产价格指数(PPI)已连续40多个月呈负增长状态,对整个工业PPI下降的贡献率占了70%~80%。中国供需关系结构性失衡,即供需错位。一方面,产能过剩;另一方面,需求不能被满足。在房地产市场,一方面是房价高企,库存量大;另一方面却是城中村,“蚁族”和大量刚进城就业、新参加工作的年轻人缺乏良好的居住条件。笔者曾邀请美国知名的城市管理专家到中国访问,从机场到旅馆的路上,他就评论说:“这个城市有巨大的房产泡沫,否则不可能有这么多不亮灯的房子。”

  多年规划滞后的城市改造和建设、没有理顺的财税体制、锦标赛式的地方发展模式,也使一些地方政府债台高筑,与亏损的国有企业一起,成为银行债务的累赘。

  在消费品市场上,公民出国购买高端产品,造成西方国家“奥特莱斯”品牌市场的拥堵,创造了史无前例的中国“富”的形象。在工业界,关键装备、核心技术、高端产品还依赖进口。 在社会服务层面,公交、教育、医疗资源配置不够合理,拥堵、昂贵、服务不足与业界收入低下和不平等同时存在。社会医疗保障异地覆盖的问题,也迟迟得不到解决。国计民生的需求,在呼唤改革。

  在这样的背景下,2015年12月8日中央经济工作会议提出,“推进供给侧结构性改革,以去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板为抓手,适应和引领经济发展。”           

  (二)供给侧改革与行政改革

  在供给侧结构性改革政策出台的时候,学界和社会上有过不少猜测。有的认为是从西方的 “供给经济学(Supply Side Economy)”翻译过来的词和概念。[1]这一改革,通过减税和拉大贫富差距的方法加大融资手段,投入创新,改善供给。① 也有的认为供给侧的问题就是计划经济的问题,用计划经济的手段调节好供给结构和供给能力,一切问题就迎刃而解。还有的认为供给侧结构性改革是一剂万能的良药,可以应用在所有的领域。社会上对供给侧改革,也解释良多,引起了一些困惑。

  在2016年1月26日中央财经领导小组第十二次会议上,习近平总书记强调,供给侧结构性改革的根本目的是提高社会生产力水平,落实好以人民为中心的发展思想。2016年5月11日,习近平总书记在中央党校省部级领导干部研讨会上的讲话再次强调:“我们讲的供给侧结构性改革,同西方经济学的供给学派不是一回事…… 我们提的供给侧改革,完整地说是‘供给侧结构性改革’……重点是解放和发展社会生产力,用改革的办法推进结构调整,减少无效和低端供给,扩大有效和中高端供给,增强供给结构对需求变化的适应性和灵活性,提高全要素生产率。”

  按照这个思路,供给侧改革的具体要求是:调整结构、矫正要素配置扭曲(实现最优);提高“供给结构”对“需求变化”的适应性和灵活性,以便提高供给质量数量、更好满足人民群众需要;促进经济社会持续健康发展。

  其中最关键的问题是这个结构应该如何调整?在资本主义社会,虽然是市场经济,但由于垄断和资本家对市场的操纵,也常常会有供需矛盾的出现。传统资本主义解决供需矛盾的方法就是经济危机。在供需矛盾尖锐起来后,通过危机的机制,让不适应市场需求的企业破产和转行。而在社会主义国家传统计划经济时期,这一调整是通过行政干预、原材料和投资控制来实现的。但由于官僚行为、有限知识和对市场需求感知灵敏度不足等问题,也往往造成结构调整的滞后和预期不足,导致巨大的浪费。由于直接承责者是政府而不是市场,结构调整不成功、社会矛盾激化时还可能引发全面的治理危机。

  所以,当前的结构性改革,要超越资本主义的危机方法和传统计划经济僵硬不灵的调节供需矛盾的方法,就必须独辟蹊径。 一方面要抑制垄断、提供信息、克服交易成本,让需求能够有效调整供给结构;另一方面要反对官僚行为,改变盲目行政干预,增强对市场的学习和感知。要规范和敦促企业进行市场调查,加强自我,规划生产,逐步实现产业升级或战略转型。不能赢利的企业,要求自我调节、更换领导,甚至破产。同时,国家根据改革的目标,设计监控体系,放活市场。没有或少有失灵的市场,是资源配置的最佳手段。而行政改革的任务,就是规范和放活市场 (行政审批制度改革),提高生产企业对市场需求的灵敏度和适应性 (国企、银行改革要求对市场反应迅速),优化和有效配置稀缺资源。

  正如当年凯恩斯“为解决就业不足”的需求,[2]鼓励用调节利息和投资供给量的方法,刺激经济,从供给侧满足“需求”一样,今天的供给侧改革,需要让市场的有效“需求” 调节“供给”和 “供给结构”。从这个意义上来说,产业结构的调整和升级,重点或许要超越简单地“去产能、去库存、去杠杆,降成本”的方法,让产能、库存量、杠杆和成本与企业收益挂钩,使其适应市场需求。

  在操作上,供给侧结构性改革这个与行政体系和行政改革相关的领域,不是要直接用行政手段调整供给侧的结构性失调关系,而是要改革行政系统的管理方法和法规政策。工作重点是,让需求调整产能,让价格调整库存,以法律规范杠杆,按国家需要调节税收,让金融竞争降低投资成本,让市场和创新寻求和补足短板。 而补短板的过程要遵循有效经济运行的规律和保障企业利润率。调节手段以企业为主体,申报改革方式和措施,有关政府部门对其进行阶段性问责。企业自身要努力发现、归纳、测算有效需求,创造有效需求。国家开放原材料供给方法,鼓励产品竞争,给企业充分调整产品结构的空间,加强税收和法律监管,维护市场良好运行。

  (三)行政制度改革重在正确认识现代政府的政企关系

  行政制度的改革,就是政府“如何行使政治权利”的改革。历史上,有封建专制政府,有放任政府,也有全能政府。但成功和卓有成效的社会,往往都是政府、市场和社会共同合作的结果。就是说,国家社会的发展,需要靠政府、市场和全社会力量的共同参与。而过去的行政改革,往往是建立在对现代政府本质理解不够充分的基础之上的。

  在现代国家,政府的主要功能是维护政权的稳定,保卫国家的安全、人民权利和社会福祉。在保障人民权利和社会福祉的过程中,规范市场行为,防止不公、防止资本或其他社会团体对他人的侵犯或者巧取豪夺。管理国防、管理有限资源、保障公民基本权益,就是我们所说的维护社会的安全、稳定、公平、公正和长治久安,是政府的核心功能。[3]在社会经济发展进入高度发达的现代,经济组织的形式从个体经营、家庭作坊、集团公司、产业垄断,直至金融垄断的阶段,政府对市场进行管理和调控的功能也随之扩大,但绝不应该取而代之。随着企业组织扩大、技术和产业变化和升级加速,政府需要面对的社会管理、民生关怀,特别是生活资料再分配的挑战越来越大,逐渐成为政府的一个重要的工作领域。在许多发达的国家,生产发展和技术创新在逐渐开始成为常态,而民生工作和社会管理,则越来越受到社会的关注。

  从亚当·斯密以后,市场就被认为是社会生产和发展经济的主力军。西方国家工业化以后的经验和理论,一直都认为市场作为一种现代社会组织生产和销售的机制,灵敏有效。市场通过价格机制这只看不见的竞争之手,将非效率因素的干扰降到最低,因而可以使人们的创造力和生产的潜力发挥到极致。因而产生了“如果市场可以做好的工作,政府就不必参与”的理论判断。[4]在现实的历史过程中,人们逐渐发现了市场的不足。马克思主义的理论提出了以计划经济克服市场周期的思考,[5]但社会主义国家在实践中僵化地将计划经济等同为指令性经济。而欧洲和美国的企业在发展过程中并非没有计划,他们的计划是按照市场需求的预测来进行的。国家则更多地注重税收、反垄断和社会救助等社会政策的实施,规范了市场,克服了市场的不足,推动了社会的发展。

  社会的定义比较复杂,有人的地方就有社会。一般可以认为,社会是“共同生活的个体通过各种各样社会关系联合起来的集合”。以人类社会为例,形成社会的最主要的社会关系包括家庭关系、共同文化以及传统习俗。社会关系包括个体之间的关系、个体与集体的关系、个体与国家的关系。一般还包括群体与群体之间的关系、群体与国家之间的关系。这里群体的范畴,小到民间组织,大到政党, 都属社会组织。在经济社会高度发展的过程中,民间社会组织也开始发展。比如,德国工业化初期,造成巨大的社会贫困,就有社会组织提出贫困救助。英国也出现了反贫困法。美国的公共管理学科,在19世纪初、20世纪末美国工业化和城市化大踏步发展的时候开始发展成型,从解决城市问题到反贫困、设计国家制度和政策、管理城市和街道入手,但并无法解决所有的社会问题。不少社会人士,自发组织了各种社会救助工作和救助金发放,并推动大学成立社会工作系。民间的力量推动了社会公益事业的发展。

  事实上,政府本身也是一个在社会中的组织。由于政府的特殊政治属性——一种合法掌握生杀大权的政治特点,国家往往被单列出来,被视为政权组织,成为承载国家事务的核心。

  传统国家是帝王、教会、领主的国家。而现代国家,是人民的国家,政府是人民的代表、受委托的经理人。国家与人民的关系因而有质的不同。传统国家的第一需求是服务于君主,君主可以为了自己的统治而关怀和绥靖百姓。而现代国家的第一需求是服务于人民,国家领导人关怀和服务于百姓是职业责任。从这个角度看,现代国家应该是一个国家领土内最重要的公益组织。其受众,是国土领域里的全体公民。

  通过这样的分析,再来看政府、企业和社会组织的关系,就会认识到在现代社会中,这三类组织是合作的伙伴,各有分工,用自己不同的特点和长项服务于国家和人民的福祉。

  在理论上,我们过去对现代国家的特性认识不足。往往纠结在“生产资料应该公有还是私有”的传统的社会问题思考方法中,担心企业一旦在私企手中,容易失控和受到损失。在现代国家,所有的企业都在国家的管辖范围之内,都需要纳税,尊重国家法律,尊重劳动者的权益,不生产对社会有害的产品,不无理攫取超额利润。国企私企皆是如此。国家法律可以通过对企业的收益权、流转权、产品特点、员工保护等方面的管理,获取国家需要的财政收入,监督企业运行,鼓励市场良性竞争。从这个意义上来看,企业所有权的重要性就不是最核心的问题,国企民企之争也可能淡化。可以有国内企业和国际企业之分,因为国际贸易需要调整和平衡,但不必再对国有和民企有不同政策。所有的企业都必须在国家的管理和监督之下进行惠国惠民的生产。有这样的认识,就可以鼓励民企与国企的良性竞争,加强市场对产业结构调整的压力,减少行政命令和低效投入。新型的政企关系、政社关系、和社企关系,可以在这样的理念环境中来设计。

  (四)用市场化和非营利管理的方法,加大民生领域改革的力度和广度

  在深刻认识现代政府与市场、企业和社会的关系的基础上,我们就会看到,民生的福祉,是现代政府不可推卸的责任。政府使用公共政策,界定自己的工作范畴,并确定与企业和社会组织的分工,发展经济,管理社会。

  在政府、企业和社会三类组织中,企业是天生的营利组织。它以营利为动机和动力,用尽所有的智慧和能力追逐利润,并且在追逐利润的过程中,为社会提供产品和服务。它们在利益的驱使下从事物质生产,开发产品,创造就业机会,是社会上最有活力、能动性和创造力的组织。但是,企业也是讲究利润效率的组织,在生产过程中,将与生产环节无关的因素,包括体力、技能、匹配不合适的人,都会排除在生产过程之外,将巨大的包袱留给社会。而携带包袱的企业(比如现有的不少国企),就会失去应有的生产和创新的战斗力,沦为平庸。对于一个国家来说,没有精干和具有高度战斗力的部队,是不可能打胜仗的。

  从另外一个角度来看,民生工程就是战斗群的大后方。而胜利的果实,需要大众共享。民生工程的本质,是社会再分配。也可以说是经济发展的问题,因为,现代经济的重要目的,就是赋予人们脱贫和自立的能力。[6] 优质的民生工程是保障经济结构改革成功、社会稳定和可持续发展的重要基石。

  中国改革开放近四十年,经济实力得到长足的发展,一跃成为世界经济大国,财富增长迅速,但社会发展滞后,在民生工程领域欠债良多。教育、医疗、住房、社会保障、资源环境、政务和公共信息网络、养老设施、公共交通、城市社会服务等等问题是当前社会最大的短板,是社会矛盾凸显、社会情绪涌动、社会不稳定的重要因素,也同时是未来经济增长的重要领域。这些问题凸显的原因,正是因为在过去的改革中过多注重了企业化管理和营利的功能,追求西方私有化改革中私立至上的信条 ,忽略了民生服务是经济发展成果再分配的重要领域。加上行政官僚行为和缺乏良好规制条件下的一些企业或个人的贪腐逐利行为、资本炒作行为,不少地方的社会服务不到位,还具有巨大的提升空间。到目前为止,民生工作好的地方都是地方财政充裕、地方官员勤政的地方。对地方来说,最大的瓶颈还是资源瓶颈。而从国家层面来说,技术的发展和生产能力的提高,已经基本克服了财政能力不足的短板。据人民银行行长周小川表示,“中国国民储蓄率较高。外国的储蓄率一般在20%~30%左右,而中国2015年的储蓄率在46%左右:一是社会保障体系不够完善,二 是资本市场不够发达,三是一个国民的习俗或者是传统”。 [7]

  如何利用好资本的创新力服务民生,同时又防患资本在民生领域巧取豪夺,攫取超市场能力的巨额回报,是民生工程需要认真考虑的创新。资本的目的是追逐利益,资本特点是创造力强。20世纪90年代以来,世界上庞大的金融资产开始追逐超过社会生产能力平均增长速度的“超额” 利润。 如果是在创新产业的有效投资,这些“超额”利润的来源是资本投资的优质回报。不幸的是,这些金融资产开始大规模进入民生领域,在食品、医疗、教育、饮用水、环境、住房、公共交通、环境维护、传统产业和农业改造等领域呼风唤雨,强求超额利润,其结果是对社会的巧取豪夺。如果注重发挥社会主义的优越性,在民生领域鼓励资本参与,但规范资本营利方式和回报率的方法,即利用资本的创造力革新,又防患资本的食利倾向对社会的掠夺,对保障民生,维护社会稳定和可持续发展,有着十分重要的意义。

  中国是一个社会主义大国,在经济组织和技术能力能够顺利解决温饱、逐步达到小康水平的现实条件下,推动民生工程的发展,改善百姓生活、共享改革和发展的成果,维护社会的可持续发展,是国家公共政策的重要取向。

  从这个意义上说,将民生领域中的核心部分作为社会再分配和社会资本投资性项目,建设公益性集、融资平台,并使用资本项目的管理方法,推动资本对民生工程的改造,大有可为。

  具体来说,在很多民生领域,医疗保障、养老、教育、住房、水资源管理、能源消耗,包括公共交通、体育场馆设施建设与管理,广泛推行以服务民生为最高目的、基本不营利或低营利的投资项目,进行社会化和透明化管理,若干年后,还本付息,盈余部分可以扩大或提升服务水平。国家成立民生工程保险体系,防患风险。这方面,国际上有不少有益的经验可以学习。我国改革开放以来不少公路设施的建设,也展示了只要管理到位,经营合理,自负盈亏、还本付息的可能完全存在。民生工程的拓展,践行社会化改造的理念,运用市场机制但依靠国家规范防患其巧取豪夺的行为,是我国转型阶段发展社会事业的一条重要路径。

  参考文献

  [1]崔之元.中西方经济“新常态”的比较和互动[EB/OL].http://book.ifeng.com/a/20161116/20571_0.shtml.

  [2]Smith, A. (1976). An inquiry into the nature and causes of the wealth of nations (ed. RH Campbell, AS Skinner, and WB Todd)Keynes, J. M. (2007). General theory of employment, interest and money. Atlantic Publishers & Dist.

  [3]Locke, J. & Laslett, P. (1988). Locke: Two treatises of government student edition. Cambridge University PressRousseau,J.J.(1920).The Social Contract: & Discourses (No. 660).JM Dent & SonsRawls, J.(2009). A theory of justice. Harvard university press.

  [4]Marx, K.& Engels,F.(2009).The economic and philosophic manuscriptsof1844andthe Communist manifesto. Prometheus Books.

  [5]Marshall, A. (2009). Principles of economics: unabridged eighth edition. Cosimo, Inc.

  [6]Sen,A.(2001).Development as freedom. Oxford Paperbacks.

  [7]专家相当长时间内中国居民储蓄率或仍将处于偏高水平[EB/OL]. 央广网http://news.ifeng.com/a/20160321/48049477_0.shtml  


  [作者简介] 蓝志勇,清华大学公共管理学院教授、博士生导师,国家“千人计划”特聘专家。
  ①这一政策在西方的后果是贫富差距加大,创新产品远销海外,资本攫取掠夺性的回报,国内经济萧条,员工失业。从1980 2015年,美国公司首席经理的工资从30倍一跃而成为300倍。 LAWRENCE MISHEL AND ALYSSA DAVIS ,“TOP CEOS MAKE 300 TIMESMORE THAN TYPICALWORKERSPay Growth Surpasses Stock Gains and Wage Growthof Top 0.1 Percent. ECONOMIC POLICY INSTITUTE | ISSUE BRIEF #399 JUNE 21, 2015

(责任编辑:邓浩)

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