流动人口疏解效果评价及政策建议

2017年01月23日 11:32   来源:国家行政学院学报   

  课题组

  (中国政法大学,北京100088)

  [摘 要]转型期各超大城市流动人口治理艰难复杂,尤以北京为典型。本文通过对其流动人口疏解效果进行问卷调查,发现不同类型及层次流动人口的留京意愿均处于高位。在将流动人口治理与“胡焕庸线”约束下城市化路径选择相关联的前提下,提出把握外来人口“向心式”流动形态,确立“融解”与“疏解”并举基本思路,扭转城市发展空间格局,研判和预防疏解政策非预期后果,探索社区包容性治理新方式等政策建议。

  [关键词]流动人口;疏解政策;非预期后果;包容性治理

  [中图分类号]C924.2 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2017)01-0114-06

  [收稿日期]2016-12-20

  [基金项目]北京市哲学社会科学规划项目“人口疏解背景下的北京市流动人口服务管理问题及应对策略”(14SHB022)

  [作者简介]课题负责人:李程伟;课题组成员:李程伟、闫晶、付艳华、张欣亮、王分、沈炤宇、林琳、王凯、张旭、马晨凯。执笔人:李程伟、王芬、张旭。李程伟(1965-),中国政法大学地方治理与危机管理研究中心主任,教授。

  一、引 言

  改革开放以来,随着经济转轨与社会转型进程的持续深化和经济社会的快速发展,首都北京现已发展成为集政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心等复合功能(简称“四个中心”)于一体的超大城市,并积极谋划和推动向“世界(全球)城市”转型,以期成为全球城市网络系统中的主要节点城市。与此持续发展进程相伴随的是,各类资源和要素不断向首都流动与集成,北京的城市体量始终保持扩张势头。单就常住人口来看,已经接近2200万,其中近四成(约三成八)是常住(居住时间超过半年)外来人口(流动人口)。

  与人口规模居高不下相伴随的,是交通拥堵、环境恶化、资源紧张等诸多“大城市病”的不断涌现,以及现代城市治理难度的不断增加。2015年中央政治局会议审议通过的《京津冀协同发展规划纲要》,把推动京津冀协同发展确定为一项重大国家战略,其核心是有序疏解北京非首都功能,调整经济结构和空间结构,并把2020年北京常住人口规模控制定位在2300万。同年,北京市委市政府出台《关于贯彻〈京津冀协同发展规划纲要〉的意见》,以疏解非首都功能为先导和突破口,提出解决北京“大城市病”、优化提升首都核心功能的系列措施。为此,就需要统筹协调推进城市功能疏解与流动人口疏解。在此背景下,如何进一步优化现行流动人口政策、强化以利益导向为主的调控机制、寓人口管理于现代城市治理与服务之中,客观上就成为一项重要的政策研究课题。

  作为首都,北京市历来重视流动人口服务与管理,近年来更是从其就业、居住、教育和生活等在城市空间中的行为规制入手,综合采取“以业控人、以房管人、以学控人、以证管人”的政策手段,着力控制流动人口的增长速度和总量,以求取得疏解效果。为了定量了解疏解效果,中国政法大学和零点有数集团联合课题组于2016年上半年,选取朝阳、海淀、昌平、丰台等四个流动人口较多的典型区进行抽样调查,调查地点以流动人口聚集的城中村、批发或零售市场为主,发放和回收有效问卷1348份。本文是该次调查统计的成果体现及相应的政策建议。

  二、疏解效果调查

  课题组通过对调查问卷进行统计分析,总的发现是:在现有政策力度下,流动人口留居意愿依然高企,疏解局面艰难。下面拟分项呈现这一统计结果。

  (一)人口疏解政策综合效果

  “以业控人、以房管人、以学控人、以证管人”政策,涉及不同层级政府的众多实施主体,其综合性的效果可以从流动人口总体的留京意愿及其不同职业、不同收入人群的留京意愿中得到判断和说明。

  1.流动人口留京意愿达54.3%

  调查显示,未来三年内,54.3%的流动人口仍将一直留在北京,20.3%的流动人口将视情况而定,回老家或打算去其他城市发展的比例合计占到25.5%(见图1)。总体而言,流动人口留京意愿仍然比较强烈。这从课题组对2016年海淀区常住人口的调查中(发放和回收有效问卷313份)也可以得到佐证。该调查发现,53.6%的受访者表示周边流动人口数量没有变化或反而增加了,其中34.9%的受访者表示流动人口不减反增,18.7%的受访者表示流动人口数量没有变化。

  图1 流动人口未来三年内的打算(略)

  2.批发零售市场从业者留京意愿超六成

  从不同职业来看,在市场工作的流动人口留京意愿最高,达到61.3%;持观望态度的占21.7%;明确回老家或去其他城市发展的比例仅16%,在所有受调查者中处于最低水平,表明市场从业流动人口留京意愿受市场疏解政策影响较小。调查发现,当前除部分已经动迁的市场外,多数市场疏解政策不明朗,不少流动人口并未获得官方信息,持观望态度或认为自己所在市场不在疏解范围内的比例较高(或许是因为看到当前的市场疏解成效并不明显)。

  留京意愿次高者为“在公司或机关、事业单位工作”的上班族,留京意愿为58.4%,回老家的比例也相对较低。其他低端服务业流动人口留京意愿在50%左右,较前两个人群相对较低,但仍处于高位水平。其中,在小餐馆、小发廊等小店铺上班的流动人口留京意愿最低,在50%以下,且明确表示要回老家或去其他城市的比例达到30%以上。无工作的流动人口留京意愿和回老家的意愿都相对较强,持观望态度的比例最低,仅为12.1%,态度较为明确(见表1)。

  表1 不同职业的流动人口未来三年内的打算(略)

  3.低收入困难人口留京意愿仍高达45%

  不同收入的流动人口在留京意愿上存在较大差异,高收入人口留京意愿明显高于中低收入人口。调查发现,留京意愿与收入水平呈正相关关系。其中,收入水平为5001~7000元者留京意愿最高,明确表示要留在北京的比例接近60%,意图回老家的比例仅15.4%(见表2)。

  表2 不同收入水平流动人口未来三年内的打算(略)

  需要指出的是,月均收入水平在2000元及以下的贫困流动人口(约占全部流动人口的1/5)明确表示“一直留在北京”的比例均超过45%,高出选择“打算回老家”十多个百分点。这就意味着生活困难流动人口中有近一半要坚持留下来。考虑到他们的艰难谋生状况,这一比例实际上并不低。

  (二)“以业控人”政策效果

  与其他业态相比,批发零售市场及小门店的市场化程度较高、涉及面较广、人群构成较为复杂,难以通过简单的行政指令进行疏解,课题组将“以业控人”效果调查的重点放到了这两类业态上。

  1.两到三成直接从业流动人口受政策影响拟离京

  在当前市场疏解和小门店整治政策下,有两到三成的直接从业人口因受到冲击较大,拟选择离开北京。这在各单项政策的影响效果中比例最高。其中,市场搬迁将促使28.2%的从业流动人口选择离京,23.4%的人选择观望,13.3%的人表示将随市场而搬迁,但仍有48.4%的人选择留在北京(见图2)。即使严格施行小门店整治,从业流动人口中坚持“一直留京”的比例仍高达62.5%,20.8%选择离开,视情况而定的比例相对较低,仅为16.7%(见图3)。与市场搬迁相比,小门店整治影响离京意愿的效果有限,就流动人口疏解而言,小门店整治实际上是一种辅助性政策,只有与其他疏解措施相配套才能取得效果。

  图2 假如市场搬迁,市场从业流动人口的选择(略)

  图3 小门店整治政策实施后,从业流动人口的选择(略)

  2. 普通流动人口的生活成本及便利性受到影响

  市场疏解和小门店整治将对普通流动人口留居北京的生活成本及便利性等产生影响。调查显示,假如市场拆除,64.9%的普通流动人口认为会“购买东西不方便,生活便利性降低”,37.2%认为会“物价上涨,生活成本上升”(见图4)。

  图4 市场疏解对普通流动人口生活的影响(略)

  与市场疏解相比,小门店整治对周边流动人口的生活成本影响更大。调查发现,如小门店整治政策严格执行,53.1%的流动人口认为将导致物价上涨、生活成本上升;另有同等比例认为将给生活便利性造成不利影响(见图5)。

  3.市场从业流动人口受教育程度低和技能单一

  批发零售市场从业流动人口的受教育程度普遍偏低,78.6%为初、高中学历,其中初中学历占到40.3%,比例最高,大专及以上学历仅占13.6%(见图6),其受教育水平远低于全市常住人口。

  图5 整治违章经营小门店的政策影响(略)

  图6 流动人口的学历分布(%)(略)

  调查还发现,低端市场从业流动人口工作经历普遍单一且技能缺乏。34.7%的市场从业是其第一份工作,仅有3.9%从事过两份及以上工作,且以从事营业员、个体户等职业为主(见图7)。

  图7 低端市场流动人口的既往工作经验(略)

  低端市场从业流动人口教育程度和职业技能双低的特点,使得转行从事其他工作的可能性低,继续从事同类型工作的概率高,回流的可能性大。

  (三)“以房管人”政策疏解效果

  以房管人属于行政性限制政策,是当前人口疏解的重要辅助手段,但其政策效果差于以业控人。

  1.即使租住政策严格到位仍近七成选择继续留居

  以房管人政策将直接影响流动人口的居住成本及条件。调查发现,如果严格执行以房管人政策,拆除违章建筑、取缔一切违规出租的行为,13.1%的普通流动人口选择离京,19.3%视情况而定,高达67.6%明确表示将继续留在北京(见图8)。租房群体与普通流动人口在行为选择上基本一致,这与当前绝大多数流动人口以租房为主有关。值得注意的是,这个结果是在假定违规出租行为基本杜绝、流动人口几乎只能租到正规出租屋的条件下得出的。如果这一前提无法保证,以房管人效果将大打折扣。

  图8 整治群租房、拆除违章建筑政策实施,流动人口的选择(%)(略)

  2.廉价租赁房需求旺盛难管控

  当前各区县在整治群租房等方面力度较大,但事实证明,其治理效果难以保证。以海淀区为例,该区2015年通过对城中村和棚户区改造、专项集中清理整治地下空间、拆除隔断间等手段,强力清除违规出租行为,但课题组2016年1月的问卷调查仍发现,33.0%的常住人口表示周边违规出租的情况较之前并未减少,其中有12.8%的受访者表示群租房或地下室出租现象较2014年增加了;另有14.4%的常住人口表示说不清是否减少。违法出租行为屡禁不止,居民认为位于前三位的原因分别是“房租太贵”(53.4%)、“个人收入太低”(45.7%)、“流动人口太多”(36.1%)。

  (四)“以学控人”政策疏解效果

  本市规定,非京籍子女在京入学要求“五证”(在京务工就业证明、在京居住证明、户口簿、在京暂住证、户籍所在地街乡政府出具的当地无监护条件证明)齐全,各区县在此基础上做附加规定,其消极影响较为明显。

  1.学龄儿童家庭受政策影响离京意愿增强

  从年龄来看,16~55岁的中青年流动人口留京意愿普遍较高,比例达到55%以上。其中,36~45岁的比例最高,达到62.2%;26~35岁选择留京的比例为48.1%,低于前者约14个百分点(见表3)。主要原因是其子女正处于或即将进入义务教育阶段,受“以学控人”政策影响而难以在京接受正规教育。这也可以解释其持观望态度的比例也高于其他中青年群体。

  表3 不同年龄段流动人口未来三年内的打算(略)

  2.四成以上随迁子女不得不回老家上学

  调查显示,40.9%有学龄子女的流动人口因证件准备太麻烦或子女不符合条件,不得不让子女回老家就读,另有一半的流动人口打算按要求准备相关证件(但不一定能最终通过审核)(见图9)。按照北京市流动人口子女50万人(2012年统计数据)推算,至少有20万流动人口学龄子女将返乡接受教育(但其父母并不一定一同回到老家)。

  图9 流动人口入学证件审查制度对流动人口子女入学的影响(略)

  (五)“以证管人”政策疏解效果

  以往针对本市发展紧缺人才设立居住证的受益面很小,对流动人口以证管人主要依靠的是暂住证。定性调查发现,不方便是许多流动人口来京很长时间仍未办理暂住证的主要原因。许多人认为暂住证可办可不办,没有办的人占大多数。2016年10月1日起北京实行居住证制度(暂住证升级为居住证),预计办证难度会加大,流动人口办证率低、基础信息难掌握的问题会更加严重。

  三、政策建议

  从北京市多管齐下的流动人口疏解政策及其行动来看,其力度和决心不可谓不大。但前述调查数据分析表明,不同类型及层次流动人口的留京意愿仍处于高位,似乎单纯靠“疏”难以达到“解”的目的。对此,课题组提出以下政策建议:

  (一)合理把握外来人口“向心式”的流动形态

  尽管经过30余年的快速发展,中国现已成为世界第二大经济体,但从发展阶段和人均水平来看,仍然是当今世界上最大的发展中国家,北京仍然是最大发展中国家的首都。地域之间、地区之间、城市之间发展不均衡的程度大,京沪深等超大城市的“首位度”高,对流动人口的吸引力大,从全国范围来看以户籍所标定的人口流动呈现出典型的“向心式”流动的形态,各地区和各城市之间“网络式”和均衡化的人口流动格局远未达成且尚需一段艰难的时日。对此有合理的认知,是正确制定和出台流动人口政策的前提。

  (二)确立“融”“疏”并举的基本思路

  从黑龙江瑷珲至云南腾冲作一倾斜约45°的直线,可把全国分为两大部分:线之东南占全部国土面积约四成多,却居住着全部人口的九成五左右,此即为人口地理学上的“胡焕庸线”。自1935年提出至今,这一人口分布格局基本保持稳定,盖因其同时也是我国的自然生态分界线。我们实现民族复兴中国梦,就需要在这四成多的国土上把绝大部分人口实现城市化,这是中国城市化面临的最大国情和最大挑战。14亿人口的大国出现若干个几千万、上亿的城市群(都市圈),发展出若干个两三千万的超大城市,是合乎事物发展规律的。超大城市的流动人口治理需要超越城市本位,摒弃单一疏解的思路,而应着力在“融解”与“疏解”辩证施策上见智慧和下功夫。

  (三)扭转城市发展的空间格局

  当前北京所产生的人口密度高、交通拥堵、环境恶化、资源紧张等问题,如果过于单一地归因到流动人口规模上是不合理的。如此体量的超大城市,在空间发展形态上如果依然是“摊大饼”和“放射状”,交通不可能不拥堵。如若在京津冀协同发展乃至国家统筹的战略格局下,首都城市发展的空间形态逐步地转型到“组团式”、“多中心”的轨道上,“大城市病”的问题有望逐步得到缓解。例如,单就交通而言,在组团发展形态下再辅之“拆墙破院”,以畅通城区交通的毛细血管,合理增大交通线密度和路网设计,实施科学化智能化的交通管理,北京市改善交通的潜力是很大的。其他在“摊大饼”下类似的问题,也有望在新的城市空间格局里得到缓解甚或是消除。

  (四)积极研判和预防政策非预期后果

  中国有十几亿人口,正在经历深刻的社会大转型,包括北京在内的各超大城市并非处于社会的孤岛之中,其流动人口治理类的政策往往关涉全局,旁及其他,对其非预期后果需有较为充分的研判和预防。例如,“以学管人”政策可能导致部分学龄儿童不得不与父母分离而成为留守儿童,或者滞留北京难以接受正规的义务教育,而诱发社会问题。再有,带有“仇穷”色彩的“城中村”拆除,有可能将城里打工的农民工及其二代三代子女置于“农村回不去、城市不落脚”的“流民”境地。在当今城市仅是农村出身、当过兵的保安从业者就有数百万,再加上近年新兴的快递从业者,数量相当可观。回看中国历史上社会大动荡与流民的关系,就不难得出结论——从全局出发逐步消除制度壁垒,使其一定的比例在城市安定下来,的确事关社会稳定大局。眼下的中国城市发展,要环境要秩序,但更要生活要包容。

  (五)探索社区包容性治理新方式

  包括人力在内的资源于流动之中实现配置,并且在现阶段向比较收益更高的超大城市和大城市流动,乃是市场经济自身规律使然,对此施以刚性的人口控制并不能奏效,这已为事实所证明。顺应现阶段市场化和城市化的要求,就需要超大城市在流动人口治理的基层基础方面多下些功夫,需要在其居住生活较为集中的社区探索包容性治理的新方式。例如,可以吸收有一定居住年限且综合素质好的外来人员加入流动人口管理队伍、社区社会组织,乃至社区自治组织;社区服务设施及项目也一定程度地向流动人口开放;社区论坛、议事、决策和事务治理等鼓励流动人口参加,等等。总之,要充分发挥基层社区的作用,不断增强社区的社会融合性和城市的社会亲和性,从而使流动人口治理在超大城市真正落地落实。

  四、结 语

  从系统论的角度看,超大城市实际上是巨量社会成员的理性及选择行为持续相互作用和综合演化的结果,是一种典型的复杂系统的涌现现象。对其自组织演化的动能和复杂性,人们应当保持冷静的头脑。人类只能发现和利用规律而不能创造或改变规律,这在超大城市及城市群演化和运行上同样适用。正如在政府与市场的博弈中,由于顺应市场经济规律而造就改革开放30多年的发展一样,如果较好地顺应超大城市及城市群演化发展的自身规律,同样也可以使暂时看来无解的问题最终能够得到真正解决。反之,面对这一超级复杂巨系统,如果人们对于自己的理性过于自负,过于强调主观意志的决定作用和行政控制的刚性效应,其最终结果可能适得其反。

  如前所述,“胡焕庸线”是我国的自然生态分界线,也是人口分布分界线,这是我们追求城市化和现代化的既定约束条件。面对这一约束,决策者需要从国家战略高度克服城市本位局限,遵循超大城市及城市群自身演化和发展的规律,以“组团式”、“多中心”耦合发展的思路,来引导和调整包括北京在内的全国超大城市及城市群的变化和发展。就北京而言,则需要将流动人口治理与首都空间结构和经济结构调整有机结合起来,同时确立“融”“疏”并举、寓“疏”于“融”的基本政策思路和治理策略,不奢望“毕其功于一役”,不追求短期控制的刚性效应,沉着引导和应对,使人类历史上不曾有过的如此规模的流动人口问题,在民族复兴与国家崛起的进程中同步得到解决。

(责任编辑:武晓娟)

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