逆向选择、道德风险与精准救助

2017年01月23日 11:33   来源:国家行政学院学报   

  胡思洋 赵曼

  (1.民政部政策研究中心,北京 100721;2.清华大学,北京 100084;3.中南财经政法大学,湖北 武汉 430073)

  [摘 要]适度水平、逆向选择和道德风险是精准救助需要解决的核心问题。本文从这三个方面对国内外文献进行了回顾,研究发现:1.对于低保救助的适度水平及路径选择,学界尚有争议。2.在解决逆向选择问题上,我国的低保制度尚缺乏有效的信号甄别机制。3.国内忽视了对低保供方道德风险的研究,可能会影响精准救助的效果及政策实施偏差。建议如下:低保制度应当“精准定位”,回归救助制度的功能本位;用市场化、信息化手段解决逆向选择和道德风险问题;同精准扶贫以及民间慈善救助进行“精准对接”,形成合理的政策网络;通过舆论引导,使社会预期回归理性。

  [关键词]精准救助;信息不对称;逆向选择;道德风险;信号甄别

  [中图分类号]C913.7 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2017)01-0094-05

  感谢民政部政策研究中心王杰秀主任、清华大学社会学系李强教授两位合作导师的宝贵意见和指导。

  [收稿日期]2017-01-10

  [基金项目]国家社科基金青年项目(16CSH030);第59 批博士后基金面上资助项目(2016M591141)

  [作者简介]胡思洋,民政部与清华大学联合培养博士后;赵曼,中南财经政法大学公共管理学院教授,博士研究生导师,中国社会治理研究会副会长。

  改革开放以来,我国的反贫困工作取得了举世瞩目的成绩,尤其是城乡低保制度建立以来,基本保障了城乡困难群体的最低生活需要,起到了社会政策的“托底线”功能。当前经济“新常态”下,非缴费型的社会救助制度更要适应新形势,实现从量的扩张到质的提升转型,避免财政逆向补贴和成本转嫁,建立更加公平、更可持续的社会救助制度。此时,“精准救助”便成为新形势下社会救助方式转型的新要求。

  “精准救助”需要解决两个核心问题:救助数量的精准(适度水平),救助质量的精准(救助对象的甄别以及道德风险的约束)。只有解决了低保制度的适度水平、逆向选择和道德风险问题,才能实现救助数量和质量“双精准”的“靶向治理”。

  一、精准定位:低保救助的适度水平与合理边界

  (一)国外研究的侧重点:高福利的负面激励效果

  由于对低保项目的功能定位不同,不同国家的待遇水平不尽相同。一些国家的低保项目除了满足基本生活需要的现金给付部分,还有其他配套政策,具有较强的收入再分配功能。[1]一些学者主张应当根据穷人的需要慷慨地给予津贴,同时也有人对此提出了抨击,认为这种做法偏离了保障最低生活需要的基本功能和初衷。[2]

  一方面,当救助水平较高时,公众的社会负担必然提高,最终将导致制度的破产。[3]在哈耶克看来,高水平的福利制度不仅不是穷人的福音,反而是公众的灾难,“通往奴役之路,常由善意铺成”。这种制度会导致贫困人口数量的激增,增加制度运行成本,反而会使贫困问题进一步恶化。[4]

  另一方面,过高水平的低保项目会抑制救助对象的劳动力供给,很多学者进行了实证检验。一些学者在关于未成年子女的家庭救助的研究中发现,待遇水平和劳动力供给之间呈负相关关系,因此,对劳动力供给的抑制往往是西方经济学家对低保制度的主要批评之一。[5][6]

  (二)国内的共识与分歧

  国内低保制度建立较晚,相关研究也起步较晚。当前的共识是,社会保障制度应坚持“适度水平”,确保“更加可持续”。如果盲目扩大低保救助范围,过度提高待遇水平,增加不必要的支出项目,最终将带来财务危机,影响制度可持续运行,无法发挥低保制度的减贫效应,应当通过模型测度出符合制度需要的客观“适度”水平,而不能用“拍脑袋”的主观方式决定。[7]西方国家低保制度的发展历程为中国提供了很好的借鉴,盲目追求高福利,大搞福利竞赛的模式最终将导致制度破产,并将债务负担向纳税人和未来政府进行成本转嫁。[8][9]

  虽然坚持适度水平的发展模式已经达成共识,但是不同学者对于现有的低保待遇水平的评估,分歧较大。一部分学者认为低保救助的水平比较低,中国的低保制度问题不是“养懒汉”,而是“福利缺失”导致穷人的依赖心理。[10]

  然而,一些农村地区的现实情况却是“争当贫困户”,享受低保甚至成为一种身份象征和“炫耀”。低保项目为何没有带来“羞辱感”,反而成为“有能耐”的象征?低保的“含金量”不在于低保金本身,更重要的是低保身份附带的医疗救助、住房救助等一系列“福利包”,在保证穷人最低生活需要的同时,“福利捆绑”也确实增加了寻租空间。[11]

  二、精准识别:解决逆向选择的三种机制及其比较

  低保制度的目标是反贫困,有效的信号甄别机制是为了克服社会救助市场由于信息不对称导致的逆向选择,实现“精准识别”。西方国家往往通过三种机制确定救助目标:家计调查、目标指示器以及自拟目标。

  (一)家计调查

  享受低保权利是有条件的,各国对享受低保待遇均规定了资格条件,往往通过家计调查的方式确定受益群体。但是,收入调查的成本往往很高。首先,社会成本很高,可能会抑制纳税人的劳动力供给和储蓄行为。其次,精神成本很高,收入评估会给被调查对象带来“羞辱感”。最后,信息成本和管理成本很高,通过家计调查将面临高昂的信息成本和管理成本,收入信息的搜集、采集成本很高,管理成本高达9%。[12]

  虽然收入调查会给穷人带来羞辱感,但是如果不需要进行收入调查,个人的理性策略便是隐瞒真实收入。目前达成的共识是,政府在提供救助的同时应当尽量维护受益人的个人尊严,避免使其产生不必要的羞辱感。[13]一方面,西方福利国家更愿意将救助制度称为福利制度,过分强调公民权利,弱化这种耻辱感。另一种办法是,通过实物救助的方式比直接通过家计调查的现金转移支付使穷人的耻辱感更低,同时实物救助是一种很好的信号甄别机制。[14]

  (二)信号甄别

  鉴于家计调查成本过高且无法解决信息不对称问题,西方国家开始设计一种更为有效的机制。经济学家建议用目标指示器的方法,作为一种很好的“信号甄别”机制,通过设定贫困指标发现和识别穷人。[15]理想指标包括三个条件:和贫困相关度高、对个人来说是外生的、可观测。

  例如,有人认为儿童救助津贴的发放如果没有经过收入调查,将会影响实施效果。这种观点的错误就在于忽视了目标指示器的可能性。通常来说,有孩子的家庭比没孩子的家庭更可能贫困,残疾、高龄、地理位置、有无重大疾病等,[16]这些指标和贫困高度相关,不受个人控制,并且可观测。这些指标不一定和贫困绝对相关,但是相关性一般很大,和家计调查的方式相比降低了信息成本。

  (三)信号传递

  通过机制设计,建立一种合理的合约结构,申请者的选择行为发挥了信号传递的功能,让真正的穷人“对号入座”,实现“分离均衡”。一是对一些只有穷人会消费服务提供价格补贴,比如“黑面包”或者公共交通。二是提供有条件的津贴,将其发放给有“特殊行为”的申请者。比如“工作福利”项目,通过这种项目增加了申请者的机会成本,参加该项目意味着无法同时秘密工作获得双份报酬。

  在“自拟目标”的设定中,一个关键性因素是,“有成本”的信号才能起到信号传递的功能。[17]申请低保救助在程序上比较麻烦,导致申请率大大低于100%,因此有人认为未能达到解除贫困的目标而对该项目强烈指责。但是,这种“麻烦”也许是一种故意设置的成本,[18]目的是为了避免逆向选择和道德风险问题。

  三、精准治理:受益方道德风险的约束

  (一)长期存续的争议

  关于福利依赖的讨论,从救济制度出现开始一直延续至今,虽然约束救助对象的冒充和道德风险问题一直是救助领域的核心问题,但二者并非一直贯穿救助制度的始终,比如福利制度早期的英国。政府的救济理念一开始强调贫困的个人因素,对穷人进行分类救助,将救济对象分为值得同情的穷人,主要包括老人、残疾人、患有疾病等没有劳动能力者;不值得同情的救济对象主要包括有劳动能力但不愿工作的懒汉,这些人应当受到谴责和惩罚。

  对有劳动能力者的“惩罚性规定”、“济贫院检验”和“劣等处置”原则体现了这种分类救助的理念,虽然一直饱受争议,但是却降低了救济金的支付压力,因为愿意牺牲一部分人格尊严获取带有羞辱感的政府救济,一定是实在难以生存下去的真正穷人。换言之,“劣等处置”、“济贫院检验”等原则是一种有效的信号甄别机制。[19]

  “二战”之后,西方各国进入经济高速增长的黄金期,社会救助理念也随之变化,各国逐渐放弃了过去的“惩戒式救助”,保证穷人的权利和尊严等理念深入人心。政府纷纷通过行政化手段对低保项目提标扩面,但是覆盖面的扩大和受益标准的提高也带来了负面影响。政府本想通过低保救助消除贫困,但是过高的福利待遇可能会鼓励劳动者放弃劳动选择加入领取救济金的队伍,增加了“贫困”人口的绝对数量。

  20世纪80年代起,西方国家低保救助制度纷纷进入改革期,“福利依赖”对劳动力市场供给的争议一直成为改革的热点。一些学者在关于未成年子女的家庭救助的研究中发现,待遇水平和劳动力供给之间呈负相关关系,[20]救助制度也使得制度之外的工作者降低工作积极性加入救助计划中。

  总体而言,国内关于“福利依赖”的争议有两种观点:一种观点认为目前低保救助的标准很低,并未出现“福利依赖”现象,[21]中国的问题不是“福利依赖”而是“福利缺失”。另一种观点则认为,低保救助的现金补贴虽然较低,但是低保资格附带一系列的住房、教育、医疗“福利包”的含金量比较高。低保资格和医疗救助、住房救助挂钩,套利空间较大,可能会诱发系统性道德风险。[22]

  (二)国内外差异

  值得注意的是,中国的“福利依赖”有其特殊性,和国外相比既有共性也有差异。共同之处均在于有工作能力的人长期享受低保待遇而不愿参加工作,形成长期“福利依赖”。差异之处主要包括两个方面:

  第一,道德风险的成因不同。西方国家“福利依赖”的根源是低保救助制度的泛福利化,“福利包”含金量高,低保对象制造道德风险的收益提高;中国的“福利依赖”可能和“福利捆绑”带来的“悬崖效应”有关。低保对象的道德风险行为只是担心由于失去低保将可能重新返贫,不愿意失去低保资格。[23]

  第二,道德风险的类型不同。和西方国家相比,国内低保对象的道德风险不仅包括当“低保懒汉”,还有“隐性就业”的情况。这种“隐性就业”行为和信息不对称有关,家庭收入的测量成本、政府的甄别成本和监督成本都较高。

  (三)道德风险的治理路径

  纵观西方国家低保制度的改革历程,约束低保对象道德风险的措施主要有三种。

  第一,削减待遇,降低制造道德风险的收益。通过削减现有的低保救助待遇,使低保救助待遇低于工作收入,体现就业和失业、就业和救助的差别。政府救助以实物救助为主,现金救助为辅,发挥实物救助的信号甄别功能,约束救助对象的道德风险。[24]

  第二,强调权责对等,降低福利权利带来的精神收益。从福利转向“工作福利”,开始强调有劳动能力者享受低保救助必须承担工作义务,作为“资格条件”对申请者进行资格限制。

  第三,社会力量参与,让市场演化出有效的约束道德风险的机制。一种观点认为,低保救助附带的“福利包”会刺激救助对象的需求的增长,从而产生“福利依赖”和过度消费行为。例如,单亲母亲往往对政府提供的医疗救助项目产生“福利依赖”,但私人机构提供则更有动力设计有效的约束道德风险的机制。另一种观点则认为,即便由私人机构提供低保救助,却并不能减少“福利依赖”,私人部门的过度参与,虽然可能会提供更多的就业机会帮助穷人提高工作收入,但是工作带来的边际税率压力可能对他们摆脱“福利依赖”状态的作用有限。

  四、新常态下“精准救助”的合理取向

  (一)共识与争议

  “精准救助”的关键就是要解决信息不对称导致的逆向选择和道德风险问题。学界目前达成的共识是:低保待遇的提高要和经济发展水平相适应,低保救助项目不能盲目提标扩面、攀比待遇,既要保证底层群众的利益诉求,又要保证制度的可持续运行。

  分歧在于,大部分政治学家和社会学家认为家计调查和低保救助中附带的苛刻条件会带来“羞辱感”,改革的方向应该是保护穷人的尊严,消除歧视性条件限制。相反,一部分经济学家认为这可能是一种有意的机制设计,通过设置一些资格条件和“麻烦”的申请程序甄别出真正的穷人。值得警惕的是,这种分歧可能导致低保制度走向两条截然不同的发展道路。即,是继续拓展低保的功能泛化为福利项目,还是通过“减负”回归“兜底”本位?

  (二)局限与展望

  首先,“精准救助”要破除思想认识上的局限。习总书记的“精准扶贫”理念是今后一段时期贫困治理中应当坚持的指导思想。但是,仍有相当一部分反贫困领域的研究者和实践者,在对“精准扶贫”思想的理解上存在局限性。第一,总书记在经济新常态下提出“精准扶贫”,重点在于强调反贫困治理方式从粗放式向精细化转型;同样,“精准救助”更加强调的是社会救助方式的转型,从数量投入到质量提升。第二,混淆了目标与手段的关系。在反贫困治理中,应当正确区分“指月之手”和“月亮”本身。“精准”是目标而非手段,解决逆向选择和道德风险问题是实现“精准”的手段。第三,过程同样重要。在政策实践中,不能仅仅盯住能否实现“精准”,更应当把注意力集中在精细化治理的手段中;到达目的地之前,“更要注重沿途的风景和看风景的心情”。

  其次,研究视角也存在局限。国外研究的重点在于通过机制设计,解决低保制度中的逆向选择和道德风险问题。基于后发优势,国内学者的研究也聚焦于低保对象的甄别和道德风险约束问题。然而,国内外低保实践的重大差异在于,国外主要是对救助对象的行为进行研究,而国内低保的实践不仅和救助对象的行为有关,同时和政府行为相关。中国低保制度改革本土化,供方道德风险的约束是第一位的。

  目前来看,国内关于低保制度的研究现状给本文进一步研究低保供方的道德风险提供了契机。设计一种附带“精神成本”的低保合约,增加富人和官员制造道德风险的成本,不仅解决了官员的权力寻租问题,同时有助于解决低保户的“冒充”问题和“福利依赖”问题。

  (三)“新常态”下的政策指向

  1.低保制度应当“精准定位”,回归“托底线”的功能本位[25]

  精准定位是实现精准救助的首要环节,也是最容易被忽视的环节。首先,低保制度应当不忘初心,剥离一些不必要的功能,回归“托底线”的功能本位;通过舆论引导,使民众福利预期回归理性,警惕社保领域的“民粹主义”,切勿“头脑发热”把社会救助项目当作政绩工程进行福利竞赛,盲目攀比覆盖面与待遇标准;明晰救助与保险、福利、扶贫的项目边界,切勿“撒胡椒面”泛化为福利项目,充分考虑制度可持续与成本转嫁。其次,政府职能也应回归“兜底”本位,将补充性救助交给民间慈善组织,防止过度参与抬高民众福利预期。

  2.用市场化手段而非单一行政性手段解决逆向选择和道德风险问题

  改变现有以家计调查为主的单一救助方式,转为以大数据、目标指示器相结合的综合救助方式,保证救助对象的精准识别;鼓励社会组织、社工参与低保服务供给的不同环节,通过市场竞争揭示信息,“演化”出更为有效的信号甄别机制和道德风险约束机制。同时,建立独立的第三方评估机制,针对社会组织提供的社会救助服务进行“全流程”评估。

  3.用信息化手段解决信息不对称问题

  建立和完善民政信息化体系,加强动态管理,一方面解决由于信息不对称导致的逆向选择和道德风险问题,另一方面减少“人情社会”中的系统性道德风险;同时,通过大数据约束政府行政权力,打造透明政府和公信政府。

  4.精准救助必须和精准扶贫以及民间慈善救助进行“精准对接”,形成合理的政策网络

  一是厘清项目边界,形成政策合力,避免重复建设;二是厘清救助对象识别和扶贫对象认定的差异,避免重复救助和“漏助”;三是需要民间慈善发挥自身优势,对社会救助的“盲点”进行“补位”。

  5.通过舆论引导,使社会救助预期回归理性

  首先,低保制度中一些“限制条件”是一种信号甄别机制,通过提供这种“附条件合约”,申请者的选择行为发挥了信号传递功能。其次,通过舆论引导,使民众福利预期以及对政府责任的预期回归理性,警惕社保领域的“民粹主义”。[26][27]

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(责任编辑:武晓娟)

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