第一书记扶贫与农村领导力供给

2017年01月23日 11:33   来源:国家行政学院学报   

  王亚华 舒全峰

  (清华大学,北京100084)

  [摘 要]第一书记扶贫作为一项重要的公共政策,对于增加农村领导力供给和保障精准扶贫具有重大的意义。本文从公共领导力视角,通过深入访谈和问卷调查,对当前我国“第一书记”扶贫政策的实施现状、所存在的问题及其成因进行了深入分析,并提出了相应的对策建议。本文认为,中国农村的贫困治理要谋局长远,在提高第一书记的领导力水平、充分发挥其对乡村治理和精准扶贫贡献的同时,也要重视制度和文化建设,培养农村人才,提高农村人口素质,实现农村领导力的内生性供给,为贫困地区乡村社会“良治”和精准脱贫的可持续性奠定基础。

  [关键词]领导力;精准扶贫;第一书记;良治

  [中图分类号]C933.4 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2017)01-0082-06

  [收稿日期]2017-01-10

  [基金项目]国家自然科学基金项目“中国农村集体行动机制与公共事务治理”(71573151);清华大学自主科研计划“新一代公共治理:理论、方法与应用”(2014z04083)

  [作者简介]王亚华,清华大学公共管理学院教授,清华大学中国农村研究院副院长;舒全峰,清华大学公共管理学院博士研究生。

  第一书记扶贫是我国新一轮扶贫开发攻坚战的重要举措,意在通过向贫困村庄和基层党组织软弱涣散村注入领导力资源,加强基层组织建设,促进农村经济社会发展,实现精准脱贫。作为从各级机关企事业单位中选派的优秀党员干部,第一书记扶贫本质上是以增加农村基层领导力资源供给为突破口,实现中国农村公共事务的“良治”。[1]第一书记对于增加农村基层领导力供给的成效到底如何?如何改进现有的第一书记扶贫政策?本文对我国第一书记扶贫工作的现状以及存在的问题展开调查,为进一步完善扶贫开发政策,加快实现精准脱贫提供研究参考。

  一、领导力供给与精准扶贫

  领导力是指领导者如何带领他人以及激励他人自愿地在组织中做出卓越成就的能力,[2]从现有的关于领导力构成要素的研究来看,大致可归纳为诚信、自信等个体特征和技能、执行力等态度行为两种主要因素。[3][4][5][6][7]随着公共行政领域新公共服务(New Public Service,NPS)改革的兴起,有关公共服务动机(Public Service Motivation,PSM)和公共领导力(Public Leadership)的研究成为学术界与公共部门的关注和实践热点。[8]公共领导力有别于私人部门的领导力,特指公共部门领导的胜任能力(competency),公共部门的领导力水平直接影响着公民对公共部门的信任程度,[9]影响公共治理绩效,与此同时又受公共部门运行的文化与社会环境影响。[10]

  农村基层自治组织(村两委)是我国各类公共组织中最为特殊的一种组织,需要执行来自官僚组织层面的所有政策指令,是农村公共治理的核心主体,也是国家权力在农村地区的代表。因此,在某种程度上农村治理水平的高低决定了我国国家治理体系和治理能力现代化能否顺利推进。然而,大量的研究和观察表明,当前我国农村地区公共物品的供给普遍陷入了停滞不前的状态,村民自治制度也无法很好地发挥作用,[11]基层村社组织丧失了组织农民的能力。[12]截至2014年4月底,全国共排查出软弱涣散村党组织57688个,占村党组织总数的9.6%,而根据我们的实证研究发现,农村基层党组织软弱涣散与农村贫困存在高度的相关性。以第一书记所在村为例,87.76%的党组织软弱涣散村是贫困村。

  无论是党组织软弱涣散还是村庄贫困,一个重要的诱因是农村基层领导力供给不足,从学术界和政策界近年来关于精英治村、能人治村、乡绅治村等乡村治理模式的讨论来看,本质上所反应的正是这一问题。农村基层领导力供给不足所带来的一个重要后果就是农村集体行动的衰败和农村公共事务治理的无效,反贫困的难处也正是在此。由于地理、经济、社会、文化等多方面因素影响,贫困村庄普遍实现不了优秀领导力的内生,相反,还伴随着大量精英人才和劳动力的外流。当前,对贫困人口实行精准扶贫既是我国的一项政治任务,也是一项历史使命。2015年中央出台政策,从各级机关企事业单位中选派优秀党员领导干部进驻贫困村开展精准扶贫工作,是应对当前农村基层领导力供给不足的有力举措。可以认为,第一书记扶贫的政策目标是在精准扶贫的时代背景下,试图通过注入领导力加强农村反贫困治理的政策举措。

  二、“第一书记”扶贫政策的历史沿革与当前争议

  根据中央战略部署,为确保贫困人口到2020年全部脱贫,中央提出了实施精准扶贫政策,指出必须在现有基础上不断创新扶贫开发思路和办法,坚决打赢这场攻坚战,其中一项重要扶贫制度创新就是从机关企事业单位中选派优秀干部到村担任第一书记,为贫困村庄注入优秀领导力资源。

  早在2010年,江苏省如皋市在全国率先开始向行政村派驻第一书记,以推进乡村治理。随后广西、山东等省份从2012年开始分批次从各级机关企事业单位中选派优秀干部到贫困落后村担任第一书记,目前已派驻到第三批。

  2015年5月,在对各地选派第一书记、选派党建指导员、派干部驻村等做法的经验总结的基础上,中央组织部办公厅、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室联合印发《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》(以下简称《通知》),重点向党组织软弱涣散村和建档立卡贫困村“全覆盖”选派第一书记,其目的在于加强农村基层组织建设、解决一些村“软、散、乱、穷”等突出问题,带领贫困村、贫困户精准脱贫。

  随后全国各省市全面开展了选派第一书记驻村扶贫的工作,形成了中央、省、市、县四个层级第一书记协力扶贫的格局,根据各地资料粗略估算,截至目前,全国各层级选派的行政村第一书记总数达到20万人左右,驻村扶贫工作队员则有上百万。

  第一书记扶贫取得显著成效的同时,也暴露出了一些问题,引起社会各界关注。2016年5月,四川省针对半年以来扶贫工作不力的1416名第一书记实施了召回和调整,占到该省选派到村11501名第一书记的12.3%,在网上引起热议。而实际上早在2015年11月,四川省达州市就曾召回驻贫困村履职不力的241名第一书记;2016年1月青海省海东市召回了6名不能胜任工作、存在违反组织规定的第一书记和扶贫干部;2016年7月河南省上蔡县有3名第一书记因群众评价低而被召回。根据媒体报道的情况来看,这些被召回的干部被组织部门认为多是搞“走读式”“挂名式”帮扶,有的“只转转、不用心”“只谈谈,不落实”,扶贫工作没什么成效,老百姓评价不高,满意率低,也缺乏优秀的领导力和公共服务动机。

  上述情况表明,作为反贫困治理中注入领导力资源的重要手段,第一书记扶贫政策需要在实施中进一步改进。那么第一书记扶贫政策目前到底是一个什么样的状态、存在哪些问题、为何会产生这些问题以及如何解决这些问题,很值得进一步做调查研究。本文结合定性访谈、问卷调查和参与式观察等方法对当前“第一书记”扶贫工作情况做一分析。

  三、第一书记领导力调查

  我们长期关注第一书记群体,并对其开展了多次调研。2014年1月至今,先后对14名来自不同层级选派的第一书记进行了一对一的深度访谈,也参与式观察了部分第一书记在村庄的具体工作;2015年8月,对广西田东县村支书、村主任、第一书记、大学生村官四类乡村干部进行了有关公共服务动机与工作满意度的抽样问卷调查,共获得290份有效问卷,其中该县第一书记样本48份,占该县第一书记总数的84%;2016年7月份,对全国各个层级选派的第一书记进行了抽样问卷调查,共获得98份样本,样本分布于15省(自治区)36市(地、州、盟)53县(区、旗),其中中央、省、市、县、乡五级组织部门选派的占比分别为28.6%、21.4%、21.4%、27.6%、1.0 %,样本量虽不大但具有代表性。本文综述运用上述几次调研成果,对第一书记的特征、参与扶贫工作现状和问题进行分析。

  领导者的个体特征是公共领导力构成的重要因素,第一书记群体的特征与其领导力水平息息相关。从调查结果来看,第一书记领导力呈现如下一些特征。

  (一)第一书记以男性为主,相对年轻,文化程度普遍较高

  由于农村工作的特殊性,第一书记主要以男性为主,男性比例高达97%。第一书记群体相对于村两委干部来讲普遍较年轻,例如2015年8月在广西田东县的调查发现,村支书、村主任、第一书记的平均年龄分别为46.37岁、49.21岁、40.70岁,该县第一书记较支书或主任年轻6~9岁;2016年针对全国第一书记的问卷调查发现,全国第一书记的平均年龄为39.47岁,最大的为55岁,最年轻的仅为26岁,普遍较为年轻。

  第一书记文化知识水平普遍较高。他们均拥有大学文化程度,且主要以大学本科学历为主。2016年的调查数据表明,全国第一书记中拥有大学本科学历的占比为58.16%,拥有研究生学历的也达到了27.55%,相对于当下村两委干部主要以中小学为主,第一书记在乡村治理中拥有显著的文化知识优势。

  (二)机关事业单位派出居多,正科副处居多,多数任期为2年

  在被调查的第一书记中,来自机关单位的占比为42.86%,来自事业单位的占比为39.8%,来自国企的占比为17.35%,充分显现了国企的社会责任意识,但是目前还没有来自民营企业或社会团体组织的,这说明目前的扶贫工作主要还是政府在主导。大多数第一书记具有科级或以上行政级别,占比为61.22%,调查样本中行政级别最高的是正处级官员担任第一书记。行政级别越高意味着其在本地协调资源的能力越大,还有部分没有行政级别的,主要是来自于国企里的员工。

  第一书记的任期比较灵活,往往是由各派出单位和当地政府协商决定,目前以2年任期为主,占比为43.88%(如表1所示);那些具有长期合作关系的以1年为主,个别单位派驻的第一书记任期为三年,占比为28.57%。根据访谈情况来看,第一书记群体对任期长短有不同看法,但普遍认为1年任期有些短,较短的任期会逼着第一书记更多地考虑短平快的项目,而对于一些需要长期布局但具有可持续发展意义的项目则很难考虑到。

  表1 第一书记任期分布(略)

  (三)第一书记个人工作满意度和公共服务动机普遍较高

  在胜任力冰山模型(iceberg competency model)、洋葱模型(onion competency model)等多个领导力素质模型中,内在动机是领导力来源的重要组成部分;[13][14]有不少学者通过计量实证或实验研究,证实了各种类型领导力与公共服务动机之间均存在密切关联。[15][16][17]显然,第一书记的公共服务动机同样会对其领导力构成显著影响。

  图1 广西田东县乡村干部公共服务动机与工作满意度水平(略)

  2015年在广西田东县的调查发现,第一书记群体的工作满意度与公共服务动机(即为他人提供公共服务的意愿)均显著高于村支书、村主任与大学生村官。如图1所示,根据调查问卷的设计,公共服务动机指数总分为120分,第一书记平均值为108.30分,显著高于其他三类乡村干部;其工作满意度平均值为3.74分(最高为5分),在四类群体中也是最高。

  四、第一书记扶贫工作现状与问题

  (一)村庄资源禀赋普遍差,村庄内部领导力严重不足

  调查显示,目前在村庄治理中最显著的几个问题是缺乏村集体经济,村民思想意识比较落后,而且缺乏带头人。尽管目前村庄交通、水电、网络等硬件基础设施普遍已得到大大改善,但是这些社会层面的因素对于贫困治理还是一个很大的制约和难题。例如在湖北省阳新县某村,由于没有村民愿意担任村民小组长,迫不得已该村在各村民小组中采取抓阄的方式,抓到谁谁就来当小组长,实在不愿意的话需要自己花钱请别的村民来代替自己当。这一案例充分暴露出了农村内部领导力缺乏的严重程度。

  我们进一步的计量分析结果表明,在影响第一书记的工作绩效的成因中,缺乏带头人、缺乏先进思想、村民不参与等都是显著的制约因素。从这个角度而言,当前第一书记扶贫所在村庄的扶贫,或许最难的不是钱的问题,而是当地的人力资源和领导力问题。

  (二)地方政府基本保障不足,不公正对待负面影响第一书记领导力

  第一书记的工作需要付出大量的辛苦劳动,各地方政府根据自身经济条件在其任职期间给予一定生活补助。他们在担任第一书记前后个人待遇的变化情况如表2所示,三分之二的第一书记行政级别与工资没有发生变化;但有7.07%的第一书记工资水平反倒出现了降低;另有5.05%的第一书记行政级别有所提高,例如广西田东县对派驻的第一批第一书记给予了提职半级的政治激励。

  表2 第一书记个人待遇变化情况(略)

  值得注意的是,尽管《通知》里要求“所在乡镇要力所能及地提供工作和生活条件,要保证第一书记工作经费”,但在现实中部分第一书记反映,他们不但收入比原先减少,在村里工作还得自己往里贴钱,一些正常的开销例如差旅费用也都无法报销。例如青海玉树的某第一书记反映,其派驻到村里后,取暖煤以及平常的粮油肉菜和煤气支出,均得由自己负担,不到一年已经过万元,《通知》中所要求的地方政府的基本保障并没有兑现。

  地方政府基本保障不足,一方面跟地方财力贫弱有关,但也跟地方领导对于非本地选派的第一书记不够重视有关。《通知》中要求地方政府给予第一书记一定的专项工作经费,有些地方政府给了,但一些地方只给由本地选派的第一书记,而对于外来或者其他层级选派的第一书记则不给。

  以某中部省份为例,围绕第一书记的资源分配存在“地方保护主义”现象。2016年,该省财政给每名省委组织部选派的第一书记每年3万元的专项工作经费,同时由省财政厅给予第一书记帮扶村每人每年50万元、三年150万元资金的专项帮扶。这一做法看似好事,但遭到了不少其他层级选派第一书记的质疑:同样都是在该省扶贫,受益面理应是全省,为何省财政只支持省委组织部选派的第一书记?这种差别化对待的做法,在一定程度上打击了非该省委组织部选派第一书记的积极性,对第一书记的心理、态度和意识造成负面影响,降低其领导力水平。

  (三)以经济物质层面为主要工作,村庄内部领导力培养关注不够

  第一书记们在村庄开展工作时,非常关注的三项工作内容分别是经济产业发展、基础设施建设和基层组织建设,选择非常关注的比例分别是71.43%、66.33%、63.27%。尽管第一书记普遍认为农村缺乏带头人是个显著问题,但他们在实际工作中对村庄优秀人才培养的关注力度并不高,只有44.90%的第一书记非常关注,38.78%的第一书记比较关注。在访谈中,不少第一书记表示他们想发展一些年轻党员,但要么是根本就没有年轻人,要么就是没有年轻人感兴趣。农村劳动力和精英人群的外流,使得乡村内部培养人才变得更加困难,基层党组织有心无力,很难从生活在村庄的农民当中挖掘和培养精英和能人,这也从另一个角度说明了通过下派驻村干部进而向农村注入领导力是必要之举。

  与优秀人才培养关注度同样不高的还有农村精神文化活动的开展,非常关注的比例也仅为44.90%,而实际上农村文化活动是增强农村居民社区认同感,进而促进农民关注和参与乡村治理的重要举措。对于第一书记们来说,经济物质上的扶贫是其核心工作目标,这也在潜意识中引导了第一书记们更加关注经济事务,而对于社会与文化建设方面的事务则关注度不够。但不可否认的是,由于第一书记扶贫只是短期行为,村庄内部尤其是贫困村内部如果要实现可持续发展,最核心的还是要实现村庄领导力的内生性供给,对村庄优秀人才培养和文化建设关注力度不够并不利于村庄领导力的塑造。

  (四)扶贫效果可持续性评价不一,扶贫绩效悖论难以破解

  对于第一书记扶贫是否有用的问题,绝大多数的第一书记保持了乐观,有95.92%的第一书记认为短期内对于乡村发展而言有积极作用,但也有高达20.41%的第一书记认为只有一定的短期效果,在长期内则没有积极作用,还有3.06%的第一书记认为第一书记扶贫政策在一定程度上有消极作用,显现了第一书记群体对这一政策的分歧看法。这也提示,需要思考如何建立起可持续的农村发展机制,否则村里的第一书记和驻村扶贫工作队一走,村庄内部领导力供给不足,扶贫成果能否巩固令人担忧。

  第一书记被召回的主要原因在于扶贫没有成效,这一方面跟个人能力和工作意愿有关,另一方面也跟手上掌握的资源不足有关。几十年都处于贫困状态的村庄,指望第一书记派驻后一两年就发生翻天覆地的变化,脱贫致富,显然不太现实。有高达31.63%的第一书记认为,第一书记扶贫能否取得成效的关键,还是在于本地政府的资金和项目扶持(如图2所示)。这就出现了一个“扶贫绩效悖论”:正是因为地方政府所能给予贫困村的资金或项目支持力度小,才希望借力于第一书记扶贫;但反过来第一书记们又往往指望地方政府给予更多的支持。在云南省某地调查时我们发现,有的地方干部认为来自于省里或中央的第一书记“能通天”,他们一来肯定很容易就能帮村里脱贫;但反过来在扶贫工作中,第一书记们又往往指望地方政府有更多的支持,不然他们也心有余而力不足。很显然,这一悖论的存在肯定不利于扶贫工作的开展。

  图2 第一书记对于扶贫成效的关键因素评价(略)

  五、改进第一书记扶贫政策的建议

  领导力水平受政治、经济、科技、文化、人口统计学变量以及职位特征、地域特征等多个因素影响,第一书记扶贫是对这一群体领导力资源的充分利用,而要充分利用好这一资源,就必须把这些影响因素纳入政策议程。既要想方设法提高第一书记的领导力水平,提升领导力资源对乡村治理和精准扶贫绩效的贡献,也要重视制度和文化建设,实现农村领导力的内生性供给,为贫困地区乡村社会“良治”和精准脱贫的可持续性奠定基础。

  (一)加大财政资金支持力度,加强对第一书记扶贫的资源保障

  1.落实基本生活保障。各地方要认真贯彻落实《通知》,努力克服当地财政困难,整合多方面扶贫资金,在大力投入扶贫项目的同时,也要加强对第一书记因工食宿、交通等各方面的基本生活保障,确保他们下得去、待得住、干得好,我党要为敢于为人民担当的人而担当,要为愿意为人民付出的人而付出。

  2.要加强扶贫资源支持。地方政府不能仅指望第一书记尤其是中组部或各省委组织部选派的第一书记单打独斗,而要在充分利用第一书记的社会网络资源的同时,协调多方资源,给予各层次第一书记相应的扶贫资金或项目支持,把优良的资源配置给优秀的人才,通过合作治理,实现1+1>2的扶贫效果。

  (二)加强基层贫困治理体系建设,建立可持续发展的制度保障

  第一书记的任期相对较短,不可避免地会出现一些短期行为,如果没有一套科学的贫困治理体系和可持续发展的制度保障,实现贫困村庄领导力的内生性供给,未来贫困群体的返贫概率会大大增加。因此,我们提出如下对策建议。

  1.加强贫困治理的组织文化建设。一群优秀的人才,一个团结的队伍,一支奉献的力量,是一个组织、一个社区得以发展壮大的根本保障。第一书记在开展工作时要尤为重视村组(寨、屯、庄)党组织和党员队伍建设,加强党政方针和先进思想学习,增强党组织的凝聚力和领导力;重视村庄优秀人才挖掘和培养,培育社会精英,实现农村领导力的内生性供给;积极鼓励和引导农村社会组织发展,帮助加强农村社会组织,优化乡村治理结构,增强农村社区的向心力和凝聚力。

  2.加强贫困治理的思想体系建设。扶贫先扶志,治穷先治愚。第一书记在开展工作时,要重视先进思想意识理念的宣传,重视优秀榜样的激励作用,积极组织和筹划乡村社区文化活动,例如搞各类优秀人物评选、举办各类乡村文体活动等,通过思想文化活动的开展,激发农民自强不息的斗志,激励贫困群众从“要我发展”转变为“我要发展”,主动寻求脱贫致富的新路子;增强农民对村庄的情感认同;激发农民参与村庄公共事务的意愿,增强农村社会的活力。

  3.加强贫困治理的产业体系建设。以强有力的组织为领导,以先进的思想理念为支撑,发展贫困村特色产业,实现可持续性的收入保障,是农民真正脱贫致富的根本。以产业扶贫推动贫困治理,各级政府必须着眼于区域产业布局,为各地基层的产业定位和选择提供科学指导,为第一书记在村里带领村民发展产业提供基础,助力第一书记个人工作能力的发挥。

  (三)完善贫困治理机制,引导市场和社会力量参与贫困治理

  贫困不单单是贫困农民自己的问题,也不仅仅是贫困村的问题,更不只是政府的问题,而是全社会的问题,贫困治理,需要政府、市场、社会多方协作。第一书记作为政府力量和公共领导力的代表,还远不够,需要地方政府与第一书记一起积极引导市场和社会力量参与。

  建议第一书记在重视和争取当地政府扶贫资源的同时,更多关注市场和社会力量在贫困治理中的作用,充分利用自身社会网络和后盾单位力量,积极引进非公企业到村里投资创业,引进社会扶贫公益组织到村里开展公益扶贫活动。同时,建议政府部门尝试在民营企业和民间社会团体中选拔优秀党员或优秀管理人才,到贫困村担任第一书记或名誉村主任。总之,未来要更多引导市场和社会力量参与,通过完善贫困治理机制形成多方合力,确保打赢2020扶贫攻坚战。

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(责任编辑:武晓娟)

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