动机、激励与信息

2017年01月23日 11:33   来源:国家行政学院学报   

  唐啸 陈维维

  (清华大学,北京100084)

  [摘 要]学界对地方政府环境政策执行存在对立的两大理论观点,两大理论观点的冲突原因在于过度侧重对激励有效性的分析,分析路径较为单一,缺乏打通研究领域界限的通盘考虑,因此难以对环境政策执行提供全面解释。本文在结合中国特有政策执行环境基础之上,综合已有文献中不同变量的影响,提出动机-激励-信息的分析框架,并进一步归纳总结出8种执行类型。本文运用此框架对改革开放以来地方政府的环境政策执行情况进行分析,并提出相关政策建议。

  [关键词]环境政策执行;央地关系;动机;激励;信息

  [中图分类号]D035 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2017)01-0076-06

  [收稿日期]2017-01-10

  [作者简介]唐啸,清华大学公共管理学院博士后;陈维维,清华大学公共管理学院硕士研究生。

  一、引 言

  目前学界对环境政策执行领域从央地政府机制关系、互动模式和行为策略等开展了丰富细致的经验研究。但是这些研究中所展现的理论解释,彼此之间呈现出诸多矛盾。随着环境政策研究的进一步深入,央地关系领域中理论贫困的状况日益凸显。学者们很难找到合适的理论思路和分析概念全面解读央地政府的行为策略和过程机制。这并不是说文献中缺乏有关政府角色的理论模型,而是这些理论模型并不能很好解释中国政府在环境政策执行中行为模式变迁。

  理论贫困状况导致许多有关央地政府关于环境政策行为的研究工作停留在故事描述或就事论事的讨论上,或采取单一的归因解释,将政府行为的逻辑归于一种制度变量,缺乏分析力度和彼此对话可能。对央地关系视角下政府环境政策执行的研究工作正进入一个收益递减阶段,即经验观察仍在不断积累,却没有显著的知识增长。理论解释的苍白无力在很大程度上限制了我们对中国政府在环境治理中作用的认识。

  中国环境政策执行的研究进一步发展有赖于一个更加系统、整体、全面的分析框架。因此在梳理既有研究基础之上,结合中国环境政策执行实践,采用类型学的方法,可以揭示中国环境政策执行的不同类型,并分析不同类型的影响因素。

  二、理论回顾与评述

  中国环境政策的执行效果一直是理论与政策制定者关注的焦点,目前学界对此存在两种竞争性的观点。

  一种观点认为由于中国地方政府缺乏有效激励,环保部门双重领导和上下级信息不完全等因素导致中国环境政策执行效果较差。这一观点的论证角度大致从三个角度展开。一是从政府动机。有不少学者从“政治锦标赛”理论出发,[1]认为受到以GDP 增长和地方财政收入增加为核心的现行政绩考核机制以及“届别机会主义”等因素的影响,[2]地方官员往往把经济发展的优先级置于环境保护之前,[3]缺乏环境保护的意愿。[4]特别是当地方政府经济目标与环境目标相冲突的时候,在多任务委托合同中的地方官员会选择淡化甚至牺牲政府环境责任以保障和落实经济目标实现。[5][6]此外,由于环境治理具有地区间正外部性,[7]有学者从博弈论角度进行解释,认为地方政府普遍存在“搭便车”的策略选择,由此导致“共输”的环境治理结果;[8]二是政府结构角度入手,认为中国地方政府的自由裁量权和环保部门的多头领导体制是环保政策难以落实的主要因素。[9]这一观点的理论基础来源于“碎片化威权主义”。[10]中国分权化改革导致地方政府自治权力的扩大,在促进经济自由的同时,也导致了中央政府环保政策难以落实。[11]与之相似的观点是,环保领域的双重领导和矩形结构,[12][13]尤其是地方政府对于环保部门关键资源的掌控导致中国的环保部门难以正常履责,也是中国环境政策执行效果较差的结构性因素;[14]三是从信息不对称的角度考量,中国环境政策的执行广泛依靠于命令-控制方式,而科层制的信息不对称,地方政府、监管人员和企业之间存在合谋性行为,[15]因此导致了环境政策的落空。[16]亦有学者以田野调查的方式梳理环境政策的内部传导过程,认为受限于环境信息获取的高成本,地方政府提供的环境信息并不能真实有效地反映现实情况,由此导致环境政策难以落实。[17]

  上述观点的核心逻辑是,中央政府和地方政府在环境问题中可以视为对立两极。作为理性的利益主体,地方政府更倾向选择经济发展。而由于政治结构和信息不对称等原因,中央政府难以对地方政府实行充分控制,因此导致了中国环境政策执行效果较差的问题。

  与之相反的观点认为中国环境政策的落实情况较为理想或至少正在趋于好转。相关文献指出通过加强体系内对官员的控制,即建立相关政治制度和行政机制,如人事任命和绩效评估,特别是将环境和生态保护纳入绩效评估、明确领导官员对于环境保护的责任,[18]可以有效地约束地方政府及官员行为,从而确保环境政策的执行。该类观点普遍从自上而下的角度开展分析,强调“恰当的政策+高层的决心”是地方政府在中国环境目标中的激励动力和完成动机,[19]“层级加压+重点主抓型”体制架构是环境贯彻落实的主要体制原因,以“绩效管理”或者“行政问责制”是环境政策落实的主要工具手段。[20]在信息角度,相关研究指出中央通过设立奖励和激励向地方释放中央的政策倾向信号,有效促使了各个层级的官员去完成中央指令。[21]还有学者通过梳理中国环境统计和监管方式的沿革,认为中国政府信息监控手段的改善,有效促进了环境治理目标的达成。[22]

  这一观点的核心逻辑是,中央政府能够凭借其独一无二的权力,打破地方保护主义的壁垒,有效集中分散的人力、物力和财力,从而实施大规模的生态环境治理。

  既有文献主要问题:其一双方对于地方政府的原有目标分析仍有不足,对中央政府和地方政府的目标耦合认识不足,[23]关注领域都集中在政策实施工具变量的影响,而忽视了政策领域环境变量的影响。其二既有研究多从单一制度变量入手,试图以一种制度变量全面解释中国环境政策的执行效果,难免导致“不见泰山”之惑。

  三、分析框架的提出与类型化划分

  (一)分析框架的提出

  在环境政策领域,中央与地方关系呈现一种科层制结构下的委托-代理关系。这种关系区别于“财政联邦主义”下的经济分权,也不完全同于计划管理体制下的全面控制。这种不同体现于两个方面。

  一是治理主体的结构。虽然地方政府在行政中享有相当的自由度,[24]但是从法理上看,地方政府只是中央政府的派出机构,中央政府始终握有央地博弈关系中的规则调整权力,在人事和财政资源上中央政府等多个方面仍然握有绝对优势,并能够通过制度安排,将这些优势转化为指挥棒,引导地方政府。[25]因此,中央政府和地方政府仍然是委托代理关系,而非“碎片化”的分权关系。二是治理政策工具。中国既有的环境政策仍然主要采用的是一种命令-控制型的环境指标政策。相关政策以最终结果作为主要控制目标,这就区别于传统计划经济体制下事无巨细的过程控制,从而给地方政府留下相对的自主空间。

  因此,本文认为环境政策执行受到动机、激励、信息的三要素影响。在委托-代理关系中,信息不对称性和激励相容始终是核心问题。同时,在中国现有环境治理中,地方政府仍然存有较大的自主空间,地方政府所承受的主要压力来源于最终结果的控制,而非计划经济体系下的全程控制,地方政府的自主动机也具有重要影响。

  综合上述讨论,本文提出动机-激励-信息分析框架。这一分析框架的核心要素包括三个方面。

  动机要素。动机,在心理学上一般被认为涉及行为的发端、方向、强度和持续性。[26]本文所称的动机是指地方政府在考量中央政府激励和约束之前,所开展的行为的初始偏好。地方政府动机并不是恒定不动,其受到诸多因素的影响,包括地方党政官员自身的职业背景、本地群众对环境目标的关注、党的理论宣传教育和国际舆论压力等。[27]这些相关因素的特点是不会直接影响地方政府的绩效。从动机要素角度来看,这一源流核心考量的因素是中央政府和地方政府在初始目标的符合性。初始目标的符合性将会显著影响最终政策执行的效果。

  激励要素。激励,一般是指对于目标对象行为的外在干预。本文所称的激励是指中央政府政治、经济等手段对地方政府进行的显性干预,最终目标是为了使得地方政府的行为受到激励朝向中央政府所期望的目标变化。[28]激励可以分为正向激励和负向激励,在中国央地关系语境下也可以分为政治激励,经济激励等。[29]为了与上文所称动机相区分,本文所指激励不包括政治宣传等间接影响因素。

  信息要素。信息,是指带有价值的内容。本文所称信息是指央地政府之间的信息的真实性和有效性。一方面是指中央政府监控地方政府所获取的信息真实性,另一方面则关于中央信息是否能够有效传递至地方政府。[30]在委托-代理理论中,信息不对称是核心问题。在央地的委托代理关系中,信息不仅是上级决策的依据和基础,而且也是协调、引导下级行为的媒介。因此,中国这一层级控制体系之中,信息链条长度和信息的有效传递是核心问题。信息要素将直接影响中央政府对于地方政府的激励效果和地方政府的行为策略。

  通过将动机-激励-信息三个要素结合,本文初步形成了央地关系视角下环境政策执行效果的分析框架。动机将决定地方政府面对环境政策的初始态度,而激励将显著推动或者约束地方政府的行为,信息的真实度则将影响激励的实现效果。这三者将影响地方政府对环境政策的执行效果。三者的具体机制如图1:

  图1 动机-激励-信息的作用机制(略)

  (二)分析框架的类型化解释

  本文将动机-激励-信息分析框架初步进行一个概念性的分析。在不同的情况下,当三个要素发生变化时,地方政府的执行类型会发生不同的变化,见表1。

  表1 分析框架的八种类型化解释(略)

  无行动。无行动指地方政府对某项政策不执行或不响应。从要素上分析,当地方政府对某项政策不积极,中央政府也无明显的激励(约束),且地方政府无法正确理解中央政府意图或中央政府也无力监控地方政府时,地方政府不会对某项政策采取积极响应。这种情况也同样会出现于在前两项要素不变,而信息要素好转的情况中。

  象征性执行。象征性执行是指地方政府对某项政策不执行或不响应,但采取欺诈或者合谋等策略欺骗中央政府。从要素上分析,当中央对于某项政策高度重视,但地方政府对于此项政策并无明显动力,同时二者之间的信息监控相对较弱。那么地方政府会采取象征性执行的策略,即利用信息不对称的优势,通过数据作假、虚报绩效的方式应付中央,以在无实质性执行的情况下,获取额外的政治激励或经济激励。

  行政性执行。行政性执行指在中央政府出台明确政策、给予明确激励的情况下,地方政府对该政策进行行政性的、事务性的执行,而并未体现出强烈的积极性的行为。这种情况一般出现在中央政府对于某项政策具有明确激励,地方政府对此动机不强,但慑于中央政府的有效信息监控,因此服从于该项政策。在行政性执行的情况下,政策执行类似于机器的运行,中央政府有着足够的能力和资源来对机器的运行进行控制,机器的运行也比较程序化,因此能够产生可预期的政策效果。

  自发性试验。自发性试验指地方政府在中央政府未有明确激励和控制的情况下,对某项治理目标进行的积极的政策实施行为。这种行为一般出现在当中央政府未有明确激励且缺乏对地方政府的信息监控的情况下,地方政府对于某项治理目标具有强烈动机,因而进行创新型的探索。

  默许性执行。默许性执行是指在中央政府基本了解和掌握地方政府的行为,但采取默许的态度,地方政府针对某项治理目标进行的积极的政策实施行为。这种行为一般出现在地方政府具有较为强烈的动机,中央政府具有良好的信息监控渠道,但未明确表明激励或者约束的态度情况下。

  自发性执行。自发性执行指在中央政府出台明确政策和激励的情况下,地方政府同时自发地积极执行。这种行为一般出现在中央政府和地方政府具有相对一致的动机,但缺乏有效的信息沟通渠道的情况下。地方政府私益性使得地方政府具有行动的动机,此时无论中央政府的信息监控管道是否畅通,地方政府都会表现出促进该事务的行为,因此地方政府会进行自发性执行。

  合力性执行。合力性执行是指央地政府都具有强烈动机推行某项政策,且信息畅通,双方协力配合的情况。这种行为一般出现在中央政府和地方政府具有相似的目标,并且中央政府能够有效监控地方政府信息,地方政府也能有效理解中央政府政策的理想情况下。

  需要说明的是以上的类型化分析都只是一种理想划分,在现实情况之中,并不一定都会出现,但可以成为对中国环境政策执行的一个有力的理解。

  四、改革开放以来的中国环境政策执行

  (一)1973-1995年:无执行

  中国环境政策最早自20世纪70年代开始,大体可以划分为4个阶段。见表2所示。

  表2 改革开放以来中国环境政策执行类型划分(略)

  在这一时期,中央政府开始逐渐意识到环境问题的严重性,而地方政府对环境政策执行尚未有正确认识。1972年中央政府开启现代环保事业建设。但这一时期对环境问题重视仅停留在中央政府层面。改革开放后,随着分权化和市场化的深入,地方政府的自主性和自利性大幅提升,形成了地方发展型政府等现象,[31]地方政府对环境保护的重视度极低。

  这一时期,尽管中央政府开始关注环境问题并启动了制度建设,但并未形成针对地方政府的激励体系。直到1989年,《环保法》才规定地方政府对辖区内的环境质量负有责任,但也并未进一步规定具体的考核与奖惩措施。

  环境监测体系发展的滞后弱化了中央对地方的约束和影响。环境监测设备陈旧、技术落后、方法不合理、人员素质低、经费支持不足、地方政府干扰监测数据等一系列问题直接导致了环境监测系统无法为环境管理提供完整、准确、真实的数据,[32]阻碍了中央政府对地方政府环境政策执行情况的监控。

  地方内在动机的弱化、中央外在激励的缺失以及环境监测系统的落后,直接导致了地方政府的行为模式主要为无执行。这直接反映在我国的生态环境损失之中。这一时期我国生态环境损失占GDP的比重十分惊人。1978年达到13.5%,到1981年达到最高点20.5%,其后长期维持在10%左右。[33]

  (二)1996-2005年:象征性执行

  这一时期,中央政府对环境问题的关注进一步强化,地方政府在晋升机制激励下依旧保持着极高的经济发展动机。我国从1996年的“九五”计划开始正式施行可持续发展战略。然而,因为经济发展在官员晋升中依旧占据主导地位,地方政府在经济发展和环境保护之间对于前者有着明显的偏向,甚至会避免执行阻碍经济发展的环保政策。

  为有效落实环保政策,中央政府开始着手建设系统的激励体系。1996年,中央政府出台了《国务院关于环境保护若干问题的决定》,第一项规定“明确目标,实行环境质量行政领导负责制”,要求地方政府制定污染控制和环境保护目标上报上级政府,并将环境质量作为主要领导人工作的考核内容之一,环境质量与干部考核挂钩,真正意义上的环境保护目标责任制自此起步。

  但监测能力的滞后,依然影响了环境政策执行。2001年国家环保总局制定并执行“十五”环境统计报表制度和环境统计专业报表制度,环境统计体系基本成型。但是,环境统计工作人员的严重匮乏和监测方法的粗糙落后致使监测数据准确性大大降低,单向数据流动体制又缺乏有效的数据核查机制,因此,环境监测数据往往难以反映真实的环境情况,国家和地方各自的监测数据常存在较大出入。

  中央政府对环境问题的重视使得地方政府不得不采取相关的应对措施,但信息系统的失效使得中央无法有效监控地方行为,地方多以象征性执行以应付了事,因此,虽然“十五”计划明确提出了环境相关的指标,但环境指标不降反升,单位GDP能耗上升7%,SO2排放总量上升27.8%。

  (三)2006-2010年:行政性执行

  在这一时期,中央政府进一步提高了环境保护在社会主义建设中的地位。十七大上,科学发展观被列入党章,强调坚持发展的全面、协调和可持续性。“十一五”时期,国家首次提出了有关环境的8个约束性指标,并出台了相关的考核办法,2006年和2009年发布的领导干部考核工作文件中明确了环境保护是干部实绩考核的组成内容之一。

  环境监测制度经历了重大改革,初步具备了有效的监控能力。以2007 年主要污染物的统计、监测、考核“三个办法”发布为标志,专门针对总量减排的数据核算机制开始形成。新的核算机制匹配有新的组织架构和核算方法,将污染排放数据的审核及确认权收归到中央手中,打破了存在多年的中央-地方信息不对称问题,形成了对地方的初步监控。

  因此,在这一时期,地方政府虽然仍然具有经济发展的冲动,但是由于激励的增强和信息监控的到位,普遍开始转向行政性执行。“十一五”时期的主要资源、环境指标表现均好于“十五”时期:大气环境质量和水环境质量初步改善,七大水系国控断面好于Ⅲ类比例由41%提高到59.6%;森林覆盖率提高到20.36%,三项约束性指标单位GDP能耗,二氧化硫排放总量,化学需氧量总量累计下降19.1%,14.29%,12.45%。

  (四)2011至今:行政性执行为主,合力性执行为辅

  在这一时期,中央政府将环境保护列为主要工作,地方政府环境治理动机也不断提高。2012年,党的十八大报告首次将经济、政治、文化、社会和生态五大建设并列,提出中国特色社会主义“五位一体”的总体布局,生态文明建设被提升至更高的地位。与此同时,公众对环保关注的持续提高、新媒体的快速发展和地方经济转型的内在需求推动地方政府参与环境治理的动机不断提高,越来越多的地方政府将环境保护列入重点工作。

  激励体系在“十一五”的基础上进一步强化。“十二五”期间,环境约束性指标进一步增加,激励范围进一步扩大。

  环境监测建设全面推进。2010年时,我国已初步建成了覆盖全国的国家环境监测网,监测能力较“十一五”末有大幅提升。

  新形势下,我国环境政策执行类型以行政性执行为主,并出现向合力性执行转变的趋势。从环境政策绩效来看,“十二五”期间(2010-2014年),六项核心指标单位GDP能耗,单位GDP二氧化碳排放量,二氧化硫排放总量,化学需氧量总量,氨氮排放总量、氮氧排放总量累计下降13.6%,16.6%,9.6%,10.1%,9.8%,8.6%,均超额完成原定目标。地方政府的态度也从消极应对向积极配合转变,多地出台专项政策以保障中央环保目标的实现。

  五、总结与政策建议

  本文通过对于既有文献的梳理,提取了动机、激励、信息三个主要要素,建立了动机-激励-信息的分析框架,通过上述框架,本文类型化解释了地方政府的行动逻辑,以及每种模式执行效果的主要影响因素,并借用这一概念分析了中国环境政策执行效果的演变过程。

  本文的理论意义:一是突破已有研究对中国环境政策执行效果非此即彼的对立型解释,指明在不同情况下执行效果的变化趋势和背后原因。二是重新构建了一个科层制下政策执行效果的分析框架,特别是对于非经济类的公共政策有着重要意义。三是首次将动机因素引入政治执行效果的分析框架,在一定意义上突破了传统分析框架中中央政府与地方政府完全对立的简单抽象假设。

  本文的政策建议:一是指明在未来的发展中,应当着重动机和信息角度的推动,注重地方主要官员环境理念培养和加强政策信息真实性。二是指明中央政府应根据不同类型政策设定不同的政策执行模式。

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(责任编辑:武晓娟)

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