政府购买公共服务与事业单位改革衔接条件研究

2017年01月23日 11:33   来源:国家行政学院学报   

  句华 杨腾原

  (1.北京大学,北京 100871;2. 内蒙古大学,内蒙古 呼和浩特 010070)

  [摘 要]既有政策和主流研究意见主张政府购买与事业单位改革“应该”有所衔接,通过政府购买推动事业单位的分类改革和完善发展。但“应该衔接”并不直接等同于“能够衔接”,二者的有效衔接需要特定的条件。本文归纳出政府购买与事业单位改革实现衔接的“内生条件”与“外生条件”,并具体讨论了三种条件形式:范围和规模、程序和技术、意愿和能力。目前在这三种条件中除了已经具备的积极要素之外,还有一些要素尚缺,即在操作层面上还缺乏明确的政府向事业单位购买公共服务的范围与规模;在程序和技术上还缺乏政府向事业单位购买公共服务的精致可行的定价机制;作为购买者的政府还不算精明,其能力还有待加强。这些缺失一致指向的是政府组织结构与职能的变革。

  [关键词]政府购买公共服务;事业单位改革;衔接;内生条件;外生条件

  [中图分类号]D63;D669.6[文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2017)01-0071-05

  [收稿日期]2017-01-10

  [基金项目]国家社会科学基金项目“政府向社会力量购买公共服务与事业单位改革的衔接机制研究”(14BZZ068)

  [作者简介]句华,管理学博士,北京大学政府管理学院副教授;杨腾原,管理学博士,内蒙古大学公共管理学院讲师。

  《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出,“创新公共服务提供方式,推动供给方式多元化,能由政府购买服务提供的,政府不再直接承办;引入竞争机制;加快社会事业改革,创新从事公益服务事业单位体制机制。”[1]这些提法延续了中共十八大以来在创新公共服务供给方式上形成的政策思路,即强调政府购买公共服务(文中简称政府购买)并且将其与事业单位改革相提并论。[2]2016年12月29日印发的《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》进一步明确指出,“通过政府购买服务改革支持事业单位分类改革和转型发展,增强事业单位提供公共服务能力”。[3]

  这种政策构想旨在通过政府购买倒逼事业单位改革,其基本逻辑在于:按照政府购买公共服务的理念,除了那些适合作为买方的事业单位之外,把那些能够提供优质公共服务的事业单位作为承接方,在与其他具备同等资质的社会力量同台竞争的压力之下,有可能提高事业单位的服务能力与服务质量,或者加快其转为企业或社会组织的速度,从而推进事业单位的分类改革。[4]

  那么,政府购买跟事业单位改革之间的衔接如何成为可能呢?本文认为,二者的衔接既不会是自发现象,也不会因政策倡导或研究者的鼓呼而自动实现,而是需要特定的条件。

  一、范围和规模:政府购买与事业单位改革实现衔接的空间条件

  所谓范围与规模,即政府可以向事业单位购买哪些以及购买多少公共服务项目。确认范围与规模,为政府购买与事业单位改革实现衔接提供的是空间条件。对此,可有公式1:Pi=A-Pn-Po(图1),其中:

  图1 政府向事业单位购买公共服务的项目范围示意图(略)

  A表示特定时空下跟公共需求相匹配的全部公共服务;

  Pn表示不宜通过政府购买加以提供的公共服务;

  Po表示政府向事业单位之外的其他社会力量所购买的公共服务;

  Pi表示政府向事业单位购买的公共服务。

  可见,Pi就是政府购买与事业单位改革之间能够衔接的“实际场所”。对此,需要做出三点说明。

  第一,政府向事业单位购买的公共服务,在理论上存在三种情形,可以表示为公式2:Pi=Pi1 +Pi2 +Pi3。其中,Pi1 表示某些公共需求只适于由事业单位来满足从而只能向事业单位购买的公共服务项目;Pi2 表示受政策倾斜而优先向事业单位购买的公共服务项目;Pi3表示事业单位跟社会力量公平竞争且事业单位胜出而得以提供的公共服务项目。在现实情境里,Pi1不是必然的,而多是在新中国成立以来形成的公共管理历史传统之下被政策所赋予的,它常常先以Pi2 的形式出现,再向Pi1过渡;Pi3是目前政策设定的目标,它意味着事业单位分类改革的真正到位,目前规划的时间点是截至2020年年底。如果把“衔接”视为推进事业单位分类改革的途径,那么,在Pi3的情形下,衔接本身已成为“稳态”从而不必再强调“衔接”这个概念。因此,政府购买与事业单位改革能够衔接的实际范围Pi就近似为Pi2。

  第二,政府向事业单位购买的公共服务的范围与规模,是相对于向其他社会力量购买的公共服务而言的。理论上,事业单位跟其他社会力量是彼此独立的两类供给主体。就满足某种公共需求而言,政府向一方购买的公共服务多,向另一方购买的就少。二者间的竞争关系一旦成立,对于可以用政府购买来提供的公共服务项目,就未必只能向事业单位而不能向其他社会力量购买,所以上文说Pi1不是必然的。如果社会力量发育足够成熟,生产的公共服务量足质优价廉,事业单位相形之下毫无竞争优势,那就没必要也无可能将事业单位作为政府购买公共服务的承接者,也就不必谈“衔接”。正是存在社会力量发育不足的情形,且事业单位历史地形成了在供给某些公共服务方面的优势地位,所以公式1中的Pi有存在的必要和可能。

  自2012至2016年间,全国已有24个省市区陆续制定并持续修订了本地区政府向社会力量购买服务的指导性目录。在基本公共服务领域和非基本公共服务领域,都有可用政府购买加以提供的公共服务事项。可由政府购买的基本公共服务事项包括:教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等;可由政府购买的非基本公共服务领域项目包括:社会治理服务事项、行业管理与协调事项、技术服务事项、政府履职所需辅助性事项。各省市区发布的“指导性目录”,大体跟国务院办公厅印发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》或财政部印发的《政府购买服务暂行管理办法》对“购买内容”的说明保持一致,从中无法确认哪些项目可以向事业单位购买。直到财政部和中央编办2016年12月29日联合印发的《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》才对此有所明确:按照分类施策的原则,重在推行政府向公益二类事业单位购买服务。

  如表1所示,那些承担高等教育和非营利医疗等公益服务、可部分由市场配置资源的公益二类事业单位可以作为政府购买公共服务的承接主体;生产经营类事业单位也可以作为政府购买服务的承接主体。到2020年年底,现由公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项,皆纳入政府购买服务指导性目录,将财政拨款改为政府购买服务,由其行政主管部门直接委托给事业单位并实行合同化管理。[5]

  第三,确认Pi需要考虑公共服务的总体规模及其可变程度,这涉及“公共服务”的生成逻辑,即需求拉动还是供给推动。“需求拉动型”的公共服务生成逻辑下,是需求在定义供给,即公众有哪些公共需求,政府就应该提供哪些公共服务。“供给推动型”的公共服务生成逻辑下,是供给在定义需求,即政府提供什么公共服务项目,民众就消费哪些公共服务。按照现代政府的产生逻辑,公权力及其机构源自民意,那么,公共服务应当是需求拉动型的。这种情形下,公共服务的总体规模及其可变程度跟消费者的状态有密切联系。消费者的状态具体包括消费意愿、消费水平、消费能力及其表达需求偏好的渠道和能力。具体到中国,公共服务的生成逻辑总体上属于“供给推动型”。[6]随着政府职能的转变,中国政府越来越将公共服务的供给定位在“响应民众的诉求”上,即从供给推动型转变为需求拉动型。

  表1 范围和规模:政府购买与事业单位改革衔接的“空间条件”(略)

  通常,消费者的状态起伏不定,所以需求拉动型所对应的公共服务的规模及其可变程度大于供给推动型的。值得注意的是:即便在“供给推动型”的生成逻辑下,中国的公共服务也存有缺口。在2015年年初召开的瑞士达沃斯世界经济论坛上,国务院总理李克强专门提及中国公共产品和公共服务供给的短缺状况,包括:目前中国公共设施的存量仅为西欧国家的38%、北美国家的23%,服务业水平比同等发展中国家还要低10个百分点,而城镇化率则比发达国家低20多个百分点。[7]还有研究测算发现,即使在最小口径最低标准下,国内公共服务的供给缺口都大到需要中国政府购买公共服务的财政支出比例至少达到25%,而现行的政府采购服务支出比例仅为1.09%,弥补这一缺口需要等到2023年。[8]可以认为,在公共服务缺口仍然较大的阶段,包括政府购买在内的全部供给方式、事业单位作为一类供给主体都有发挥作用的空间。这就为政府购买与事业单位的衔接提供了“空间条件”。

  二、程序和技术:政府购买与事业单位改革实现衔接的保障性条件

  所谓程序,是指政府按照什么样的程序、规则来实施购买行为。所谓技术,是指政府要凭借哪些技术手段以及采用哪些具体行动来完成购买。“程序”与“技术”能够为政府购买与事业单位改革的衔接提供保障性条件。

  本文把“政府购买”理解成一种行动过程。也就是说,它不单是“采购”这个一次性的动作,而且是一个持续的行动过程。这种持续性有两种表现:其一,“政府购买”至少涉及三方行动者,即购买者、承接者和消费者。消费者是公共服务的需求者,亦即政府购买的服务对象,回答的是“为谁买”;承接者是具体公共服务的直接生产者和提供者,回答的是“向谁买”,亦即本文关心的事业单位;购买者即政府,回答的是“谁来买”,它既是提供公共服务的制度安排者,通常也是完成政府购买的主要甚至唯一出资方,由它的购买行为来实现承接者跟消费者之间的对接。这三方行动者,在组织化程度、利益偏好、利益的感知与表达方式、影响力等方面的状态迥异,难以通过自主协调而一劳永逸地达成有效行动,必须遵照“硬”的程序和规则方可在可控的成本范围内完成衔接。其二,哪怕只是一个购买主体向一个事业单位就某项公共服务项目实施一次的“购买”行为,也不是只完成“采购”这个动作就算完成了政府购买,而是要遵循严格的程序。

  简单而言,政府购买与事业单位改革的衔接程序分布在事前、事中、事后三个阶段;其衔接技术的核心就是“花钱”,具体涉及编制预算、订立合同、管理合同、评估验收、支付款项等行为(表2)。

  表2显示,既有政策构想正是从“事前、事中、事后”这三个环节、围绕“如何花钱”这一核心技术对政府购买与事业单位改革之间的衔接做了说明。不过,有关程序与技术的既有政策安排尚缺乏对“定价机制”的明确规范。在中央政策层面,目前仅原则性地指出:政府需根据合同约定向承接服务的事业单位支付费用,应坚持“以事定费”、“ 费随事转”的原则,合同中应明确服务的价格。这些原则性的、粗线条的表述很难对政府购买服务的定价实践做出具体指导。在地方层面,目前仅有苏州、上海出台的地方性规范对政府购买服务定价的相关原则或简易方法有所涉及,鲜有政策文件对其进行系统说明和详细规定。“大量政府购买服务项目的价格直接以财政拨款的额度为限,服务定价缺乏理性依据。少量政府购买服务项目采取借助专家评估结果核减承接主体申报金额的方式确定服务的最终价格,这种设计有其合理性,但依然较难规避承接主体虚报价格、评估专家不了解承接主体真实运转情况或项目实际运行成本等现实问题。”[9]

  表2 程序和技术:政府购买与事业单位改革实现衔接的保障性条件(略)

  可以认为,只有严格遵循政府购买的相关程序和规则、把“花钱”这个核心技术用到位,才可能实现政府购买与事业单位的衔接。不过,缺乏精致可行的定价机制,使得该项条件尚不完全具备。

  三、意愿和能力:政府购买与事业单位改革实现衔接的内生条件

  所谓意愿与能力,对于购买者而言就是指政府是否愿意并且能够辨识合格的生产者并以合适的价格买到合格的公共服务。

  上文所论的“空间条件”和“保障性条件”,都属于“外生条件”。前者提供的是由“需求”或者“供给”所决定的“衔接范围”;后者提供的是操作程序与技术上的保障。一方面,这两项条件都外在于本文关心的“衔接状态”,属于环境要素,它们无法解释“衔接”的动力问题;另一方面,按照供给推动型的公共服务生成逻辑,衔接的范围和规模很大程度上是被政策所定义的,同时,衔接的程序和技术本身也是由政策所规范的,这就对作为改革的主导者和设计者的政府一方提出了更高要求。相对而言,意愿和能力对于政府购买与事业单位改革的衔接而言属于内生条件,因为它从根本上决定了衔接关系的“动力来源”,即:究竟依靠什么动力,要使改革朝着“衔接”的方向发展?究竟凭借什么动力,这种衔接能够实现并得以持续?

  从既有政策构想的文本表述来看,如本文开篇所述,以中央政府为主体完成的政策构想对于政府购买与事业单位改革应有所衔接已经表达了强烈的意愿。这种意愿已经从原则性的表达日益清晰为具有一定操作性的指导意见。2013年发布的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》将“坚持政府购买与事业单位改革相衔接”表述为一项创新原则。2015年印发的《政府购买服务暂行管理办法》除了重申2013年的“相衔接”原则,还将“具有行政管理职能的事业单位”确认为购买主体、将“按照事业单位分类改革应划入公益二类或转为企业的事业单位”确认为政府购买的承接主体,这就明确了事业单位的在实现衔接上的“身份”。2016年年底发布的《关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见》专门针对政府购买与事业单位改革相互衔接的原则、范围、措施、要求等做出说明,特别是其设定的三项目标——到2020年年底,事业单位政府购买服务改革工作全面推开,事业单位提供公共服务的能力和水平明显提升;现由公益二类事业单位承担并且适宜由社会力量提供的服务事项,全部转为通过政府购买服务方式提供;通过政府购买服务,促进建立公益二类事业单位财政经费保障与人员编制管理的协调约束机制——给出了跟时间表相对应的行动方向和行为状态,清晰、坚定地表达了坚持改革的意愿。

  尽管既有政策文本尚未对政府向事业单位购买公共服务的资金规模、资金来源、定价机制做出细致可行的规定,但是,来自中央政府的坚定意愿为改革提供了动力来源。“开弓没有回头箭”,在这种意愿和决心的推动下,或许出于具体利益的考量而存在于某些地方、某些事业单位、某些行业的低意愿、小阻力、小拖延,终将随着服从和动员而逐步消减。可以预见,关于事业单位政府购买的后续政策文本将会越来越精细,对于各省市区相继出台本地政策规范进而指导当地实践给出进一步的示范。

  不过,跟强意愿对应的却是能力不足。这里所谓的能力说到底就是“政府的精明程度”。只有精明的政府,在实施购买行为时才会谨小慎微、前思后量,既考虑把钱花在刀刃上,又在乎所购服务是否让受众满意。政府的精明程度,并不完全是政府本身的一种素质,而是权力结构的后果。总体上,越是受到约束的权力,越有可能产生精明的政府。然而,在需求方缺陷与供给方缺陷并存的局面下,政府在购买公共服务时——不论向谁购买——要成为一个精明的买家绝非易事。[10]出现推行政府购买公共服务与事业单位改革的到位相互牵制、“彼此等待对方先行一步”的局面。破解这种局面,需要组织层面上的政府变革,这已涉及更深层次的“组织条件”。

  四、基本结论

  本文针对“应该衔接”的政策主张和研究呼吁不等于“能够衔接”的现实状态这一问题,试图归纳出政府购买公共服务与事业单位改革实现衔接的“内生条件”与“外生条件”,并具体讨论了三种条件形式:范围和规模、程序和技术、意愿和能力。前两种属于外生条件,后一种属于内生条件。这些是必要条件而非充分条件。具体来说,可以做如下表述:

  1.只有具备强烈的改革意愿和持续的制度准备,才可能实现政府购买与事业单位改革的有效衔接。

  2.只有在那些“可能衔接”的有效范围之内,才可能发生衔接。这就要求地方试验,先从容易见效的领域入手、积累经验,再逐步扩大和深化。

  3.只有遵循政府购买的相关程序和规则、把“花钱”这个核心技术用到位,才可能实现政府购买与事业单位的衔接。

  与此同时,还要注意上述三种条件中尚且缺失的因素。比如,在操作层面上还缺乏明确的政府向事业单位购买公共服务的范围与规模;在程序和技术上还缺乏政府向事业单位购买公共服务的精致可行的定价机制;作为购买者的政府还不算精明,其能力还有待加强。这些缺失一致指向的是政府组织结构层面的变革。

  还要再次强调,本文讨论的其实是“变革公共服务供给方式”与“事业单位改革”这两项改革之间实现衔接的条件。变革公共服务供给方式、推行政府购买,其追求在于优化公共服务,提高公众满意度;推动事业单位转型,其追求在于提高公共部门的效率、节省公共资源,最终也是为了提高公众满意度。在此意义上,二者其实是在做同一件事。那么,探讨两项改革举措之间的衔接条件,也是在根本上着力于改革的总体效果。反过来说,如果二者的衔接能够体现出更大的实效,那么本文探讨的衔接条件怎么强调都不为过。

  [参考文献]

  [1]新华网:中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2016lh/2016-03/17/c_1118366322_16.htm,2016-03-17.

  [2]新华网. 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定(2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过)[EB/OL]. http://news.xinhuanet.com/ politics/2013-11/15/c_118164235.htm,2013-11-15.

  [3][5]财政部. 关于做好事业单位政府购买服务改革工作的意见(财综〔2016〕53号)[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/mofhome/zonghesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu /201612/t20161229_2508148.html,2016-12-29.

  [4]财政部. 推广政府购买服务 倒逼事业单位改革[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/mofhome/mof/zhuantihuigu/gmfwgzhy/zfgmfw/201401/t20140120 _1037408.html,2014-01-17.

  [6]石国亮.公共服务合作供给的生成逻辑与辩证分析[J]. 江海学刊,2011(4):136-141.

  [7]中国政府网. 焕发“传统引擎”的澎湃动力[EB/OL]. http:// www.gov.cn/zhuanti/2015-08/09/content_2910349.htm,2015-08-09.

  [8]张艳芳. 弥补公共服务供求缺口:政府购买公共服务离此目标还有多远——以基本公共服务为例[J]. 商业研究,2016 (5):66-75.

  [9]崔军,张雅璇. 政府购买服务定价的核心推定与策略安排[J]. 行政管理改革,2016 (8):47-52.

  [10]詹国彬. 需求方缺陷、供给方缺陷与精明买家——政府购买公共服务的困境与破解之道[J]. 经济社会体制比较,2013(5):142-150.

(责任编辑:武晓娟)

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