陈家刚:协商民主:制度设计及实践探索

2017年01月23日 11:33   来源:国家行政学院学报   

  (中央编译局,北京100032)

  [摘 要]在我国全面深化改革的背景下,协商民主建设已经成为我国政治体制改革的重要内容。协商民主意味着不同的政治行为者能够制度化对话和讨论,达成共识,做出合法决策。协商民主是我国政治结构内的一种具体的民主形式,它对于巩固和完善党的领导、促进科学民主决策、推动广泛的政治参与、锻炼和培养公民精神具有重要的意义。我国的协商民主实践形式多样,但也面临诸多挑战。推动协商民主的发展和完善,需要在实践中充分利用制度存量,主动创新制度增量。

  [关键词]协商民主;制度实践;程序设计

  [中图分类号]D62 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2017)01-0060-06

  [收稿日期]2016-12-20

  [基金项目]国家社科基金重大项目“健全社会主义协商民主制度研究”(13&ZD033)的阶段性成果

  [作者简介]陈家刚,中央编译局世界发展战略研究部主任,研究员。

  1978年,党的十一届三中全会以政治体制改革的方式开启了中国经济社会发展转型的历程。经过30多年的发展,中国的经济改革取得了巨大的成就。但在对改革进行评价时,却出现了各种不同的观点。最为显著的是,承认经济发展的成就,但对政治体制改革的进展持谨慎态度。美国的著名学者弗朗西斯·福山曾委婉地指出,中国面临的挑战是,“在缺乏一种对下负责的政治责任体制的情况下,中国是否能够始终保持高质量的治理的问题。”[1] 实际上,中国的民主政治建设也取得了积极的成效。最为突出的是,2004年,“国家尊重和保护人权”、“国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权”以修正案的方式写入宪法。而村民选举、居民自治、公推公选、审批制度改革、人大代表工作站、社会组织建设、参与式预算改革、民主恳谈会、阳光决策、廉洁政府和责任政府建设等改革实践,真实地体现了政治文明建设的成就。在这些改革和探索中,协商民主尤其受到人们的重视。2012年,党的十八大将“健全社会主义协商民主制度”明确作为政治体制改革的重要内容;2013年,党的十八届三中全会深刻阐释了协商民主的制度优势和意义,明确了协商民主“广泛、多层、制度化”发展的方向;2015年,中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》从顶层设计的高度,系统谋划了协商民主的发展路径。在全面深化改革的背景下,我国政治领域的改革重点,显然已经倾向于更为重视协商民主,协商民主建设至少在现阶段已经成为我国政治体制改革的重要内容。

  一、协商民主是我国人民民主的重要形式

  作为一种民主形式,协商民主意味着不同的政治行为者包括执政党、各民主党派、社会团体、社会各界,以及社会组织和广大人民群众,能够通过规范化的制度平台和渠道,通过平等对话、讨论、协商,形成理性共识,做出符合公共利益的合法决策。协商民主是我国人民民主的重要形式,作为国家制度的民主政治结构内的一种具体的民主形式,它既体现在党际关系之中,也是国家政权机关的一种决策方式,还是促进公共参与、化解社会冲突、释放社会压力的治理形式。

  一般来说,民主政治的发展和完善是以社会中大多数人的有序参与为前提的。公共参与意味着参与者之间,以及参与者、问题与制度之间能够建立起一定的联系。公民有序政治参与,能够为公民生活带来许多好处,例如建设性的交流,诚实地表达思想,注意倾听并理解他人;能够为每个作为公民而不是作为具有相同利益和思想的人提供超越不同社会背景和从属关系的连续的、结构性的机会。随着越来越多的制度化参与渠道的形成,越来越多的公民依照各种平台参与到政治过程中来,政治生活的发达程度就会越来越高,民主的文化和实践就会越来越成熟。协商民主是拓展公民参与的重要渠道和形式,对于我国社会主义政治文明建设具有重要的意义。

  第一,协商民主能够适应市场经济发展、社会多元化变化和利益格局分化的现实需要,吸纳更为广泛的公民参与和利益表达。改革开放以来,我国的市场经济建设取得了巨大成就,人民生活水平不断提高,社会进步明显。但是,我们同时也面临着一系列的挑战。例如贫富差距拉大、社会不公突出、腐败现象严重、医疗卫生教育环境安全等问题不断涌现,侵害人民群众权益、损害人民群众利益的现象时有发生等等。解决上述问题,需要我们认真探索从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与的民主制度、民主形式和民主渠道,使人民的知情权、参与权、表达权和监督权得到更加充分的保障。协商民主,能够使人民群众有合法的、规范的渠道表达自身的利益,加强与政府的沟通,增进不同行为主体对于社会问题的相互理解和共识,更好地维护群众的利益,促进社会的发展进步,为市场经济的发展创造良好的制度环境和基础。

  第二,协商民主能够有效改善立法和决策的质量。公共协商能够改善民主决策的结果。讨论和协商有助于更好地理解社会成员的利益,以及社会的共同特性如何与这些利益相关联。通过这种方式,决策者能够获得真实和普遍的信息,通常会做出更好的决策。协商能够通过讨论、审议等过程赋予立法和决策以合法性。对于协商参与者而言,决策是在公民及其代表的公共讨论和争论过程中形成的,经由这种过程的决策结果在政治上是正当的。

  第三,协商民主有利于实现和维护社会政治的活力与稳定。在社会转型的关键时期,政治秩序的状态取决于政治参与和政治结构之间的互动。如果一个社会的政治秩序要在社会转型过程中保持稳定,那么就必须使政治参与和政治结构之间保持平衡。也就是说,社会力量的政治参与要被政治体制吸纳,现实社会力量的政治参与和政治体制形成良性互动。公民参与扩大,既有政治结构和体制的被认同程度就比较高,社会秩序就比较稳定。公民参与政治决策过程,能够使政治决策获得广泛的合法性,政策实施就会得到高度的认同和执行,而避免出现政策执行过程中的对抗性行为。政治参与使得公民的利益诉求得到表达,从而减低了人们通过极端的手段来冲击政治体系。协商民主是通过推动参与释放社会压力,促进政治稳定。

  第四,协商民主能够制约行政权的膨胀。20世纪以来,民主政治面临的一个重要挑战就是行政机构的权力或者说官僚自由裁量权的扩大。其核心是行政机构获得了制定规则以确定公共政策的内容而无须承担相应的民主责任。协商民主强调,公开性具有监督官僚权力和行政制度的能力,制度改革应该为政治制度及其与公众之间的协商保留空间。在博曼所谓的“真正公共的行政形式”中,行政人员通过解释决策过程受影响的那些人如何表达公共理性的公共影响观点而负起责任。真正的公共行政需要在讨论和决策中把公开性、平等和包容性最大化。[2]“控制官僚自由裁量权的恰当途径是施行协商民主,实行协商的民主立法模式”。[3]真正的公共行政需要在讨论和决策中把公开性、平等和包容性最大化。

  第五,协商民主有助于在参与过程中培养和提高公民的公共意识、参政意识和权利意识。公民精神是发展和完善民主的重要基础,协商民主是建构这一基础的重要途径。协商民主能够在共同体成员之间培养出相互理解尊重、妥协和节制、形成集体责任感等美德;协商民主能够促使人们承担责任以利于共同体的繁荣;协商民主能够促进不同文化间的沟通与理解,从而建立持续性合作行为所需要的社会信任。民主政治的发展和建设与公民意识的提高相辅相成、互为基础和条件。扩大公民有序政治参与,有利于民主政治的发展进步,也必然会推动公民意识的普及和提高。鼓励公民参与政治活动,有利于培养他们的公共意识和公共精神。

  第六,协商民主能够更好更完善地发展社会主义民主政治。党的十六大报告指出:“党内民主是党的生命。”十七大报告指出:“人民民主是社会主义的生命,发展社会主义民主政治是我们党始终不渝的奋斗目标。”协商民主是我国民主实践的重要组成部分,是实现民主的重要途径。协商民主有利于扩大人民民主,保证人民当家做主;有利于促进党内民主,增强党的活力,提高执政能力;有利于完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督,保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权;有利于保障人民享有更多更切实的民主权利,实现政府行政管理与基层群众自治有效衔接和良性互动;有利于完善制约和监督机制,保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。“确保权力正确行使,必须让权力在阳光下运行”,必须让人民群众参与政治过程,提高政府工作透明度和公信力。因此,协商民主通过鼓励有序地参与政治、表达利益诉求、影响决策,可以起到整合民意、达成共识、增强认同感、疏导社会矛盾、化解利益冲突、促进政治稳定和社会和谐的重要作用,有利于推动社会主义政治文明建设,促进公平正义和社会和谐,实现全面建设小康社会的目标。

  二、制度设计与实践探索:发展与挑战

  (一)协商民主的提出与发展脉络

  2012年11月,党的十八大报告明确提出,“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”[4] 这是在执政党的政治报告中首次提出“社会主义协商民主”。十八大报告,一是将“健全社会主义协商民主制度”明确为我国政治体制改革的重要任务之一。协商民主作为我国“人民民主的重要形式”,在推进政治体制改革过程中承担着重要责任。二是初步提出了实现这一重要任务的基本渠道,即通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道和开展基层民主协商来完成。三是确立了通过制度化来健全协商民主的主要路径,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。四是特别提出“充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”,目的是利用人民政协既有制度资源和优势,结合实际创造新的形式,增强协商的实效性。

  协商民主的提出,是党和人民在理论创新、实践探索经验基础上深思熟虑的结果,是一种科学的总结,是社会主义民主政治理论的新发展。1991年3月,江泽民同志在参加七届全国人大四次会议、全国政协七届四次会议的党员负责同志会议上明确指出:“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在选举和投票之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式。”[5]这是在党的文献中首次出现“社会主义两种民主形式”的论述。很多学者也将这一论述作为后来的“选举民主”和“协商民主”概括性表述的雏形。2006年,《中共中央关于加强人民政协工作的意见》用正式文件将“社会主义民主的两种重要形式”明确表述出来。[6]而首次在重要文献中提出“协商民主”的概念则是2007年11月15日国务院新闻办公室发布的《中国的政党制度》(白皮书),“选举民主与协商民主相结合,是中国社会主义民主的一大特点。”[7]在中央文件中出现“协商民主”,则是2012年8月20日,在中办转发的《中共政协全国委员会党组关于〈中共中央关于加强人民政协工作的意见〉贯彻落实情况的报告》中正式提出“协商民主”。[8]

  在党的十八大之前,围绕党的理论创新,“协商民主”更多还是在内部的讨论和建议中。重要文献表述的都是“社会主义民主的两种重要形式”。2012年10月12日,人民日报刊登了一系列关于协商民主的文章,例如“协商民主的中国合奏”、“协商民主是重要方向”、“政治协商制度设计更细化”和“多党合作:民主实现方式的‘中国创新’”等等,[9][10][11][12] 为十八大正式提出“社会主义协商民主”奠定了舆论基础。

  2012年党的十八大报告明确提出“健全社会主义协商民主制度”的改革任务,是自1991年提出“社会主义民主的两种重要形式”以来,第一次在党的政治报告中把协商民主从一种民主形式上升为一种制度形式,是我们党的重大理论创新。

  (二)“顶层设计”协商民主

  2013年,党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》),从“顶层设计”的高度,在“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标下,就我国新时期的改革开放事业做出了全面系统的战略谋划。全面深化改革的顶层设计,既包括经济建设、社会建设、环境保护等方面内容,也包括政治体制改革内容。其中,尤其深刻阐释了协商民主的内涵,即“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,是党的群众路线在政治领域的重要体现”;协商的内容,是“以经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题为内容,在全社会开展广泛协商”;协商民主体系建设和协商渠道,即“构建程序合理、环节完整的协商民主体系,拓宽国家政权机关、政协组织、党派团体、基层组织、社会组织的协商渠道;深入开展立法协商、行政协商、民主协商、参政协商、社会协商”;重点强调了人民政协的地位和作用,即“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”等等。[13]

  与此同时,围绕协商民主的党内法规制度建设也提上了议事日程。2013年11月27日,新华社发布的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017)》,明确规定“研究完善社会主义协商民主方面的制度规定,健全协商民主工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展”。此后的一年多时间里,在充分吸收学术研究和理论思考的成果,以及各级党政部门协商实践的经验的基础上,2015年2月,中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》(以下简称《意见》),《意见》内容共九章27条。这是我们党首次以“民主”为核心概念印发的纲领性文献。《意见》根据党的十八大和十八届三中、四中全会精神,以及习近平总书记在人民政协成立65周年纪念大会上的讲话精神,全面总结了我们党在革命、建设和改革实践中的成功做法与经验,立足于当代中国经济社会发展变化的现实,就加强社会主义协商民主建设做出了总体部署和顶层设计。《意见》深刻回答了什么是协商民主、为什么要加强协商民主建设、怎样加强协商民主建设等一系列关涉社会主义民主政治发展的重大理论和实践问题,为在新的历史条件下进一步推动我国的政治体制改革、社会主义民主政治建设提供了理论指导和行动纲领。

  《意见》的正式印发,一方面体现了我们党在民主问题上的理论创新成果,另一方面也为今后进一步推进我国的协商民主制度建设指明了方向。构建程序合理、环节完整的协商民主体系,推进协商民主广泛多层制度化发展,是促进协商民主建设的重要目标。统筹协调各协商渠道的协商活动,形成强大推动力量,显得尤为重要。《意见》明确提出了“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商,积极开展人大协商、基层协商、人民团体协商,逐步探索社会组织协商”的规划,同时也要求,“发挥各协商渠道自身优势,做好衔接配合,不断健全和完善社会主义协商民主制度”、“研究制定协商民主建设党内法规”,以及“各地区各相关部门要根据本意见,结合实际,制定具体实施办法”。这种部署,既全面,又突出了重点;既立足于当前,又规划了未来。

  随后,中央《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》(2015年6月)、《关于加强城乡社区协商的意见》(2015年7月)、《关于加强政党协商的实施意见》(2015年12月)相继出台,其他协商渠道的具体举措也正在制定过程之中。协商民主的制度构建逐步完善,从而为具体的协商实践提供了规范的平台和指导。

  (三)协商民主的多样性实践及挑战

  我国的协商民主,有多种多样的表现形式,以及各种不同的渠道,例如《意见》明确的政党协商、政协协商、人大协商、政府协商、人民团体协商、基层协商和社会协商;或者说基层实践中的“立法听证”、“民主恳谈”、“党群议事会”等等。在我国的政治生活中,有着丰富的协商民主实践。从层级上讲,这些实践涵盖了中央、地方和基层社区,是多层次的协商民主;从不同领域来看,协商实践涉及政权机关的立法、行政和司法领域,更有党派和人民政协组织,同时也延伸到社会生活领域;从制度结构上看,协商实践涉及立法制度、协商制度、政党制度、自治制度等等,结构框架基本形成;从程序和技术上看,既有利用规范的制度平台开展的活动,也有利用现代信息技术作为支撑的尝试,例如网络论坛等。当代中国协商民主的发展目标,也是其最为基本的特征,就是广泛、多层、制度化。随着我国经济社会发展,改革走向纵深后开始遇到难题,现代信息技术发展对传统治理方式造成冲击,我国协商民主的实践,也面临着诸多的挑战,存在一些需要解决的问题。

  第一,重视协商民主、积极推进协商民主的设想,与现实中的认知存在差距。在实践中,“遇到问题才协商”、“想协商就协商”、“有时间就协商”的现象依然存在;协商民主真正强调的“平等参与”、“理性表达”、“协商共识”、“合法决策”等价值未能得到充分理解和尊重。同时,“泛协商”的倾向也在一定程度上存在,协商民主的边界越来越模糊。这就导致了协商民主的制度设计已经形成,而实践探索却进展缓慢。有些地方或者有些方面的协商存在着走形式、假协商问题。

  第二,制度构造不平衡,反应缺乏灵敏度、灵活性,导致非制度化的无序政治参与。许多地方成立了“协商民主领导小组”、“协商民主试点工作领导小组”等组织与协调机构,没有将协商民主纳入既有制度框架,而是拉开与既有制度的距离,导致协商民主实践的边缘化。常态的民主政治体制具有多样性的参与渠道,普通民众可以根据自身需求,通过不同的制度平台参与政治生活,这样,公民的利益诉求就能够得到及时表达、利益需求能够得到及时满足,最终形成一种公民与国家之间的信任、互动和互惠。而一旦体制构造存在不完善的环节,制度化的利益表达渠道不足以应对日益增多的参与需求,再加上一些国家机关和政府官员侵害公民利益,就会直接造成了公民政治参与的非制度化、非程序化和非理性化。

  第三,政治参与的主体还不够广泛,内在动力也显得不足。随着经济社会的发展,不同的社会阶层、社会利益群体都有自己的利益需要和利益诉求,要争取自己的利益就要通过政治参与来实现。但目前政治参与主要还是集中在社会的“精英阶层”,社会转型中出现的新社会群体,如流动人口、民间组织等还没有很好地纳入参与主体中来。此外,不同地区、不同性别、不同文化水平、不同政治素质的公民政治参与也很不均衡。协商过程的参与范围不广、质量不高。

  第四,个人利益超越公共利益。在当前中国基层的政治生活中,对利益的关怀是人们的主要参与动力。理性状态的政治参与,同时强调对于公共利益的追求。政治参与过程的利益表达、观念沟通、共识达成,实际上是所有参与者都遵守一个共同的约定,即在维护自身利益的同时,共同诉诸公共利益。但是,在实践中,人们无法假设每个参与者都是高尚的、专注公共利益的,对个人利益的追求往往会超越公共利益,其结果是,相互冲突的个人利益,如果无法藉由协商对话得以化解,并经由沟通而达成共识,那么,多重的、多元的个人利益最终也无法通过制度渠道得以保障。

  第五,协商民主的经验缺乏总结、提升和推广。虽然在我国的浙江、四川等地有许多协商民主的实践探索和创新,但总体上讲,全国范围内的探索还是比较零散的。即使是这些有限的创新实践,多数还局限于一定区域范围内,而且也缺乏系统的、深入的研究和总结。只有随时关注和跟踪这些实践创新,及时进行经验总结和学理探索,才能够将地方经验上升为政策和制度,并在更广泛的范围内产生影响力。

  三、走增量与存量相结合之路,推进我国协商民主的发展

  作为一种民主形式,协商民主对于巩固和完善党的领导、促进科学民主决策、推动广泛的政治参与、锻炼和培养公民精神等具有重要的意义,对于实现国家治理体系和治理能力现代化,积极参与全球治理具有重要的意义。实践协商民主,既需要在理论上、观念上认识到其现代价值和意义,也需要在实践中,结合各种不同的民主形式如党内民主、基层民主等,充分利用制度存量,主动创新制度增量,不断总结实践经验,进一步推动其完善和发展。

  第一,进一步深入认识协商民主的现代价值。协商民主是一种非常理想型的民主形式,价值意蕴丰富、理论逻辑严密、制度程序严格。协商民主要求所有利益相关者都能够参与政治过程、希望能够通过对话沟通达成共识、希望超越个人利益而诉诸公共利益。虽然在现实生活中,考虑到历史、文化与社会结构的制约因素,理想化的协商民主很难得到落实,但是,理想总是引领实践,只有我们更多地认识到协商民主对于民主本身的发展、对于国家治理和善治、对于全球治理、对于人与自然的关系的价值,才能够在实践中越来越近地趋向民主发展的理想。

  第二,发展和完善协商民主,需要将存量改革与增量改革有机结合起来。增量改革强调社会政治利益总量的增加;存量改革更多强调制度与结构及其实践。例如在我国城乡治理实践中,从宪法法律规范到各种规章制度,甚至“村规民约”等,形成了较为全面和系统的存量资源。协商民主的推进,不是必须在既有制度之外“另起炉灶”,而是更好地将协商民主嵌入既有制度框架内,以此“激活”既有制度的运作。协商民主的实践,应当着重运用法治思维和方式,激活既有资源,不断增加新的制度存量。

  第三,发展和完善协商民主,需要利用程序设计和技术规范推动制度实践。制度的实践,可以在民众与制度之间建立起规范性的联系,从而增强民众对制度的认同和支持。制度要实现其价值,就需要通过具体的程序设计、技术规范来激活,并使其运转起来。协商民主的程序设计,应尊重各个协商领域的实际情况。例如,人民政协的协商民主,具体的协商程序应该包括协商什么内容和事项、什么时间协商、如何启动协商、谁来主持协商、协商过程的规范程序、协商结果如何运用等。社会协商对话、基层民主协商等也是如此。明确的程序设计和技术规范可以提高协商民主的参与预期和有效性。“基础不牢,地动山摇。”制度缺乏认同、支持,就会逐步丧失存在的合理性、合法性和持续性。改进和完善协商民主,必须以程序和技术来保障制度实践,使协商民主运转起来。

  协商民主,首先是民主的,其价值意蕴、制度设计、实践探索必然是遵循民主规则的;协商民主同时也是法治的,宪法和法律是所有协商实践的制度依据。协商民主是一个持续的、协调的、动态的制度系统及其实践过程。积极推进协商民主,一方面要正视我国经济社会发展变化的新形势、新问题与新挑战,另一方面要积极主动开拓创新,善于及时总结提升治理改革经验,并推动其在广度和深度上的持续性发展。只有这样,才能真正维护人民群众的利益,为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实的基础。

  [参考文献]

  [1]俞可平,弗朗西斯·福山.全球化、当代世界与中国模式——俞可平、福山教授对话录[M]//陈家刚.危机与未来.北京:中央编译出版社,2012:18.

  [2][3]Christian Hunold.Corporatism,Pluralism and Democracy:Toward a Deliberative Theory of Bureaucratic Accountability[J]. Governance:An International Journal of Policy and Administration,Vol. 14,No.2,Blackwell Publishers,2001.

  [4]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].北京:人民出版社,2012.

  [5]政协全国委员会办公厅,中央文献研究室.人民政协重要文献选编(中)[G].北京:中央文献出版社、中央文史出版社,2009:506.

  [6]中共中央关于加强人民政协工作的意见(摘要)[G]//政协全国委员会办公厅,中央文献研究室.人民政协重要文献选编(下).北京:中央文献出版社,中央文史出版社,2009:793.

  [7]国务院新闻办公室.中国的政党制度(白皮书)[M].2007-11-15.

  [8] 贾庆林.健全社会主义协商民主制度,为全面建设小康社会凝聚智慧和力量[J].中国政协·理论研究,2012(4).

  [9]刘维涛,潘跃.协商民主的中国合奏[N].人民日报,2012-10-12.

  [10]孙立极.协商民主是重要方向——访全国政协常委李君如[N].人民日报,2012-10-12.

  [11]刘维涛.政治协商制度设计更细化[N].人民日报,2012-10-12.

  [12]潘跃.多党合作:民主实现方式的“中国创新”[N].人民日报,2012-10-12.

  [13]中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社,2013:29.

(责任编辑:武晓娟)

精彩图片
    焦点图片