美国人才战略的回顾及启示

2017年01月23日 11:34   来源:国家行政学院学报   

  蓝志勇 刘洋

  (1.清华大学,北京 100084;2.中国人事科学研究院,北京 100101)

  [摘 要]美国是一个科技大国,它拥有广袤的土地、丰富的自然资源。但真正使它富强、不断创新和可持续发展的首要原因,当属它开放的政治、经济制度和面向全球的人才战略。美国的人才战略有开放、务实、阶段性、包容性、整体性和与时俱进等特点。尽管在历史的过程中,它的人才政策因为政治、种族文化和意识形态的原因有过波折和不尽如人意之处,但总体上,在有识政治领袖的引领下,美国的人才政策一次次都成功地克服了来自不同方面的阻力和干扰,维护了包容和开放的人才环境,小心翼翼地保护着国家的创新能力和核心竞争力,使可持续性的国家创新成为可能。在中国深化改革,面向全球的时代,回顾美国建国以来的人才战略,对我们有重要的启示。

  [关键词]美国人才战略;美国人才计划;美国人才政策

  [中图分类号]C964 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2017)01-0050-06

  [收稿日期]2017-01-10

  [作者简介]蓝志勇,清华大学公共管理学院教授,国家“千人计划”特聘专家,博士研究生导师,研究方向:公共管理;刘洋,中国人事科学研究院助理研究员,研究方向:人才战略、人才政策。

  一、引 言

  进入21世纪,全球化的浪潮和不断涌现的高科技给现代生活带来了巨大的冲击,人才的全球性竞争也愈加激烈。处于迅速工业化、城市化和高科技化关键时期的中国,自然感到了人才的迫切需求。2003年,《中共中央国务院关于进一步加强人才工作的决定》强调,实施人才强国战略是党和国家一项重大而紧迫的任务。2007年,人才强国战略写入了中国共产党党章和党的十七大报告。后来,党的十八大报告再一次指出,要加快确立人才优先发展战略布局,造就规模宏大、素质优良的人才队伍,推动我国由人才大国向人才强国迈进。我国《国民经济和社会发展第十三个五年(2016-2020年)规划纲要》更是对人才规划做出了具体的战略部署:“把人才作为支撑发展的第一资源,优先发展,推进人才发展体制和政策创新,构建有国际竞争力的人才制度优势”。这一高瞻远瞩的理念,是中国深化改革,完成历史性社会转型的基本保障。在这样的背景下,关注和研究在20世纪崛起、迅速独领风骚的科技大国美国的人才战略,对建设创新国家,寻求中华崛起道路,有重要的意义。

  二、人才的定义

  关于人才的文献很多,对人才的理解也不同。因而,在讨论人才政策之前,有必要先讨论一下人才的核心要义和评价维度。

  “人才指有品质、才能、特定性向和社会能力的人。也常常指体育、音乐等方面有特别能力的人”(维基百科)。有些能力是基因和遗传因素的赋予,叫天赋异禀,如特别的视力、听力、身材、外貌、灵巧度、记忆力、个人魅力等;有的能力是通过后天获得,如学习、训练、历练,是受教育和生活经历积累的结果。这些能力包括技能、专业知识、领导力、思辨能力、价值品性和个人睿智等等,可以是专项能力,也可以是复合能力。人才的价值在于他或她能够独立地或者带领他人一起,将土地、资本、劳动、原材料、技术知识等结合起来,创造满足社会需求的价值。能创造的价值越大,人才的价值就越高。

  当然,对人才的理解往往会有一些复杂性。革命导师列宁曾经有一句名言,“鹰有时飞得比鸡还低,但鸡永远飞不到鹰那么高。”说明“鹰”的特殊才能的重要性。但是,如果“鸡蛋”是人们最需要的,那鹰还是才吗?这个问题是经常使我们困惑的“人才讨论”的一个关键点。按照世俗的理解,没有用就不是才。但按人才的定义来说,鹰依然是“才”,它有一种不可替代的天赋能力。对于想要见它展翅高飞、搏击长空的人,需要考虑的不是将鹰与鸡比,而是考虑如何创造条件,让鹰飞向天空。当然,另外一个问题是,那是一个真的鹰吗? 现在不是,将来是否会是(是值不值得关注和培养丑小鸭的问题)?所以说,人才、人才的目标需求和人才的使用效果,是三个不同的概念,但都可能是人才的重要评价标准。

  另外一个评价方法是人才能力的“容易获取度”。“人才”除了有先天品质的要素外,还有技能、知识和能力的积累问题。有的才能比较容易获取,如基本工作技能,通过短期培训可以批量产生。有的能力需要长时间和大投入的积累,属于资本密集或知识密集型人才。更有甚者,一些资本和知识密集型人才成才时间长,使用期短暂,比如说外科医生,受体力和视力的限制,能做最辉煌的工作的时间段相对是很短的。现代科学技术的发展和专业化,使得培养一个高端的科研人员需要的投入和时间都非常之多,而且,往往只在良好的环境和合适条件中,在符合他的专业能力的范畴中,他的价值才能发挥出来,造福人类。这一点,是人才宝贵的核心认识。

  品质、能力要素之外,还有人才使用效率的阶段性目的的考虑。在国家科技水平低下的时候,能工巧匠就是最合适的人才了。在国家有了一定科技水平,能够看懂并学习先进技术的时候,主要任务是跟踪和模仿,需要的就是训练有素,能够与国际接轨的相当的高层次人才。中国的“863计划”,就是一个务实和科学的方法。它帮助中国在很短的时间内,集中人力、物力和财力,迅速跟上了世界水平。到了整体科技水平很高,能与其他先进各国并驾齐驱的时候,具体的参照系就没有了,原创性人才的要求就有了,投入的要求也更大,失败的风险也很高。测量人才的标准用产出就不容易、也不合适了,主要看的是人才的知识积累、资本投入、创新能力和过去的成功经验。一些优秀的科学家、思想家、史学家不是按他们著作的数量,而是根据他们思想的深度和他们的理论对社会的影响力来进行评价的。深厚的理论基础、广阔的阅历、杰出的知识和经验积累、灵巧的技能,以及不断创新的能力,往往是甄别这类人才的标准。

  但不管是被替代性强的还是被替代性弱的人才,人才首先是人,都需要生活和工作条件,也都有使用寿命,受时空和环境制约。这一认识,是保护管理和使用人才的重中之重。新中国成立伊始,曾经在战争年代浴血奋战的老一辈无产阶级革命家,以主人翁的心态,管理关心和使用人才,曾经有过许多可歌可泣的故事。

  有了对人才的基本认识,我们再来审视美国的人才政策,就会发现一些似乎使人感到困扰的问题(比如说,能种田的农民,算不算是人才)就不再是问题了。有特殊能力、有特别知识和体验或独特思维方式、能够满足相应的需求的稀缺人力资源,就是人才。但他们的价值,可以有不同的测评方法:有可使用价值 (解决当前问题);有人才培养和成长需要的成本价值(知识、技能与能力积累);有潜在的创造价值的能力(创新力)。其中,成本价值与可使用价值,特别是与未来价值的创造能力高度相关但并不等同,这一点,是人才研究和选拔者面临的挑战所在。不同类型的人才,稀缺度不同,成本价值不同,能创造的价值也不同。人才需要培养,而最关键的地方,是人才能否得到合理使用,是否有发挥能力的平台? 从这个角度,审视美国的经验,对我国当前的人才政策,会有一些重要的启示。

  三、美国人才战略的历史轨迹

  美国的人才战略,在美国发展过程中起到了十分重要的作用。它的务实和独特的人才视角,是美国建功立业的基础,也是我们今天在人才战略讨论时往往忽略的短板。概括起来,美国的人才战略,可以分几个阶段来审视:早期移民阶段、西部开发阶段、“二战”阶段、“二战”后阶段、1957年苏俄卫星上天后的竞争阶段、90年代的国家竞争力发展阶段和金融危机后的全球创新竞争阶段。

  (一)早期移民阶段

  美国早期移民阶段的人才战略是:“所有的人都是才。” 1608年《五月花号公约》的制定,认证了美国对于所有人都是“才”的态度,其强调,对领袖、工匠、契约奴一视同仁。

  后来的哈佛大学的建立(1636年),是美国早期人才培养的最重要的里程碑。从15世纪开始陆续逃往美洲的新教徒移民中,有100多名清教徒,曾在牛津和剑桥大学受过古典式的高等教育。他们在新大陆建立学院,在很长一段时间里,神职人员担任着学院的领导者,直到1708年第一个非清教徒的校长上任,哈佛才从清教思想的管制中独立出来。1727年,为顺应北美产业革命的势头兴起,以及新兴的工商业对应用科学的需求,哈佛学院设立了数学和自然科学的教授职位,还置备了一批科学仪器和设备,教授们用实验的方法,向学生讲授天文、物理和化学知识;在数学领域内,设立了测量术和航海术等技术学科。1775-1783年,北美13个英国殖民地爆发了反对英国殖民统治的独立战争。哈佛学院顺应潮流,站在同情和支持独立战争的正义事业一边。在马萨诸塞,几乎所有著名的革命者都是哈佛的毕业生,包括美国《独立宣言》起草人之一,美国第二任总统约翰·亚当斯。1775年7月3日,乔治·华盛顿在哈佛学院所在地“剑桥”就任北美独立战争军队的统帅,他的司令部也一度设在此。1776年美利坚合众国诞生后,哈佛学院为独立战争的主要领导人乔治·华盛顿、托马斯·杰斐逊(《独立宣言》主要起草人,美国第三任总统)、约翰·杰伊(美国联邦最高法院首任首席大法官)、亚历山大·汉密尔顿(首届美国联邦政府财政部长)等人授予荣誉法学博士学位。1780年马萨诸塞州颁布新宪法,哈佛学院扩建、更名为哈佛大学;同年设立医学教授职位。后来,哈佛进行了一系列的教学改革,淡化宗教、发展医学、法学、科学、理科教育,开放招生,给非贵族出身的优秀学生提供奖学金,强调大学的责任,也不断地积累基金,成为人才培养的高地和现代美国的研究型大学。[1]可以说,美国的建国发展史,与哈佛以及后来建立的其他常春藤学校的人才培养和追随科学和社会发展需求的教学科研改革是分不开的。哈佛在这一过程中,作为独立于牛津、剑桥之外的一种标杆,引领了美国的人才发展。

  (二)美国西部大开发时期

  西部大开发也称西进运动(Westward movement),是美国人才战略的第二个里程碑。这一时期的战略,是以公共政策为基础的国家战略,有具体的需求导向,政策上追求综合与全面。这一时期的人才,是农业种植能手,农业技术员和各种修路、筑桥、搞建设的工程师。

  西部大开发政策以配套的方式出现,以法律、产权、补贴和保护收益的方法吸引人、资金、创造制度和容留环境,利用制度变迁提供良好的激励,鼓励来的人发挥才能,建功立业。还办相关大学,提供技术支持。引发了18到19世纪中叶三次较大的移民潮,让他们涌向中西部,开发农场,进行农作物生产。

  西进运动时期的另一个里程碑式的法案就是美国的《莫雷尔法案》(Morrill Act of 1862),[2]又称《赠地法案》。法案规定各州凡有国会议员一名,拨联邦土地3万英亩,用这些土地的收益维持、资助至少一所学院,而这些学院主要开设有关农业和机械技艺方面的专业,培养工农业急需人才。1890年又颁布第二次《赠地法案》,继续向各州赠地学院提供资助。根据法案第40条,这些大学的宗旨在于教授农学、军事战术和机械工艺,也不排斥古典教育,使得劳工阶级子弟能获得实用的大学教育。这些土地法令,为教育的发展提供优惠政策,促进公共教育的发展,为西部开发提供相适应的工商和各种专门技术人才。同时,大学研究面向农业科技和地方工业发展,是批量性科技人才发挥创造性的工作平台。

  (三)“二战”期间的曼哈顿工程

  “二战”期间,曼哈顿工程就是美国科技发展和人才使用一个重要的里程碑。当时,联邦政府以军方大项目为依托,从全国各地抽调科学家、工程师、工人和相关服务人员,以国家任务的方式,将人才、资源集中和配套使用,集中科技攻关。曼哈顿工程的重要经验是:目标意识强、人才物资配套使用。他们还设立了人才使用的配套法律,设立雇佣职工公平实践委员会(Fair Employment Practices Committee),结束了战时对工人的种族歧视。建立劳工政策委员会,加速了解决生产过程的问题。工程进行人才配套:专家主导,科学家、建筑工人、电器工程师、厨师应有尽有。军方官员以后勤保障和服务为主,努力创造生活环境,建设许多住房和公寓单元,提供商店、咖啡店,以及洗衣房设备,建立学校,吸引农工进入工程领域工作。

  与曼哈顿工程相关的一个最重要的人才政策遗产是不拘一格使用人才。费米原子能反应堆的主要研究者在“二战”开始的时候,还是轴心国墨索里尼统治下的意大利公民,对于国家是否应该支持他的研究工作也有过争议。但最后这个工作还是交给了他,他对原子弹研制的成功做出了决定性贡献。大家熟知的钱学森、郭永怀、林家翘等大科学家的老师冯卡门,出生在奥匈帝国布达佩斯的一个犹太家庭,还在奥匈帝国军中服过役,1936年从德国移居美国,是工程力学和航空技术的权威。1946年,他成了研究空气动力学技术的美国空军科学咨询团首任主席,对于20世纪流体力学、空气动力学理论与应用的发展,尤其是在超声速和高超声速气流表征方面,以及亚声速与超声速航空、航天器的设计,产生了重大影响。他的学生钱学森,也被授予上校军衔,与他一起,代表美国参加对纳粹德国的实验室接管。在“二战”和曼哈顿工程时期,这样的例子不胜枚举。

  (四)“二战”后的GI Bill (退伍军人福利法案) 和美国国家科学基金

  “二战”后,美国政府的人才战略除了关注科技人才的培养外,同样重视退伍军人的培养和国家自然科学研究。政府通过了《退伍军人安置法案》(The Servicemen's Readjustment Act of 1944),在接下来的7年里,大约有800万老兵享受了教育的益处。[3]该法案扩大了高等教育规模,培养了人才。经过了战争和行伍再回炉的学生,成熟好学,有的成为优秀学者和工程师,用一技之长服务社会。美国的退伍老兵,被重新培养成国家发展和创新的动力,其中许多人,成为著名学者和科学家,这是非常有远见的国家战略。

  “二战”后另一个里程碑是美国国家科学基金会的成立。“二战”中科技对美国军事力量的贡献使美国意识到科技的重要性,国会开始讨论战后如何继续支持科学研究。1944年,罗斯福在给科学研究和发展办公室主任万尼瓦尔·布什的信中也思考了如何成立科学组织以及如何开发科学人才。[4] 万尼瓦尔·布什一份“无尽的前沿”报告,[5]系统阐释了政府对科学技术发展的重大责任。1950年5月10日,美国通过国家科学基金法案,[6]建立国家基金,开发科学人才,激励科学研究,传播“二战”期间形成的科学知识,用科学战胜疾病。国家科学基金会的成立,再一次加强了美国对科学技术人才的支持。

  (五)斯普特尼克卫星(Sputnik)上天后的竞争阶段

  苏俄的卫星Sputnik上天,震惊了美国朝野,美国开始高度关注国家对科技的支持。[7]在这种情况下,美国国会对于国家科学基金会的经费投入增加了两倍,达到13600万,于1958年1月1日开始共12个月,相应对于教育部分的资助经费增至三倍。[8]在该背景下,美国当局反思教育,于1958年出台了《国防教育法》,[9]明确了国防与教育之间的重要关系,提出要促进教育改革,提升教育质量,培养高质量的、特别是国防方面的顶尖科技人才。《国防教育法》要求把外语、数学、自然科学和技术教育列为核心教学内容,为科技人才的培养奠定了基石。此后,国会先后颁布了《1963年职业教育法案》《1964年研究生公共教育与培训修正案》《1965年高等教育法》和《1965年中小学教育法》,加强基础教育,提升科研水平,基础教育进入了新的发展时期。经过10年的努力,美国在科学技术水平上超过了苏联,并于1969年发射载人飞船并实现登月行走。

  (六)国家竞争力时期

  20世纪90年代初到21世纪初是美国国家竞争力讨论最热烈的时期。该阶段的人才战略主要依托私营部门的力量,在电子工业、汽车、科技园方面与世界竞争者角逐。这一时期,美国不少公司成立联合体,如由美国电话电报公司、通用仪器公司、飞利浦消费电子公司、汤姆森电子公司、泽尼斯电子公司、麻省理工学院联合成立的数字高保真电视联盟“the Digital HDTV Grand Alliance”等,试图用集体的力量应对日本电子工业兴起引起的竞争,并游说国会推动科技政策改革。在电子工业领域竞争激烈的同时,科技园(research park)在美国得到快速发展。事实上,20世纪50年代初,就有建在高校周围的斯坦福科技园等。科技园建设在90年代进入快速发展时期,其中加利福尼亚州的硅谷、波士顿州附近的128号公路园区和北卡罗来纳州的研究三角园区都是成功的典范。它们依托著名大学群,形成创新生产销售的产业链,专家及生产者在复杂的科技之间相互学习和调适,开放的劳动力市场和企业家的创新精神和实验、市场、科技、地方机构、大学之间交流互动,加快人才培养和使用,出人才、出产品、出创新。这是科技网络建设的成功案例。

  美国国家科学基金会也加大力度,设立各种项目,给科技人才提供研究机会。其中学术与工业联盟资助机会计划(Grant Opportunities Academic Liaison with Indus try (GOALI) program)成为科学技术与工业之间的桥梁,帮助知识和技术成长,获取市场成功。类似的项目,还包括工程教师实习计划(Engineering Faculty Internship Program),提供工程教师到行业实习和创业的机会。这一计划为工程教师进入实业界提供资助。[10]

  在全球竞争的条件下,教育的改革也加快了步伐。80年代中叶开始,美国有识之士开始再次呼唤教育改革,提出处于危机状态的国家(A Nation at Risk)的思想。国会对此进行了大量的讨论并通过一系列教育改革法案。“美国2000”(America 2000:An Education on Strategy)源于1989年在夏洛茨维尔和弗吉尼亚的“教育峰会”上提出的六个国家教育目标。[11]1991年,时任的美国总统颁布国家教育战略,提出到2000 年,要将有坚实数学和科学基础的教师数量增加50%,美国的大企业都要加强教育与就业的联系。通过公立教育和私立教育、职业教育、技术教育以及其他计划,为所有工人提供获得从基础技术到高技术的知识和技能的机会,以适应新的技术、新的工作方法和新的市场。

  2006年1月,布什宣布实施《美国竞争力计划》(American Competitiveness Initiative,ACI),[12]强调美国的优势必须通过保持在人才和创造力上处于领先位置,通过加大对科研和教育的投入,以科研促进创新能力的提高。在《美国竞争力计划》颁布后的10年时间,美国通过对研发实施税收优惠政策,或通过追加拨款来实现对科研和教育的资助,对国家科学基金会等国家机构的预算经费扩大一倍。为了保证《美国竞争力计划》的实施,布什政府制定了几个配套的改革计划,如《高中改革计划》《国家安全语言计划》《教师培训计划》《建立国家数学小组》《小学数学行动》《中学数学行动》。

  (七)全球创新创业竞争时期

  进入全球创新创业竞争时期,从国家创新战略和教育战略中可以看出,美国对于科学(Science)、技术(Technolog)、工程(Engineering)、数学(Mathematics)(STEM)方面的人才更加重视,并吸引和保留STEM外国人才。美国国土安全部于2012年出台政策,用于吸引和保留外国人才,将拥有STEM学科学士、硕士或博士学位的学生签证持有人的毕业后实习期签证延长17个月。[13] 美国国家科学与技术顾问委员会在2013年提交《STEM教育战略规划(2013-2018年)》,[14]加强美国STEM领域的后备人才的培养和储备,保持美国在国际中的竞争力。联邦政府对STEM年投入为30亿美元左右,建立STEM教育体系。2014年11月,奥巴马在讲话中提到:像Twitter、Facebook这样的公司可以通过“向STEM类的毕业生提供培训”的方式让这些学生毕业之后可以在美国继续工作29个月的时间。

  2008年的世界性金融危机,震惊了以传统自由资本主义为骄傲的美国和许多老牌的欧洲国家。为应对危机,奥巴马政府,分别于2009年、2011年、2015年发布了《美国创新战略》。2009年颁布的《美国创新战略》,注重科技的推动力量,将重点领域放在清洁能源技术、汽车技术、IT和卫生健康方面。2011年的《美国创新战略》则制定了具体的行动计划,[15]强调通过创新促进长期的经济增长,并确保未来的繁荣。并指出人才、科研、基础设施是美国创新、创业的重要基石,[16]在教育和人力资源方面,要培养一批世界一流的人才队伍,实施STEM提升计划。在科研方面,增强基础研究领域的领先地位,加大对国家科学基金会、能源部科学办公室等的资助投入,R&D投入达到3%,推进生物技术、基础设施、信息基础方面的建设。在创新政策方面,实施《中小企业工作条例》,加大企业研发税收抵免力度,进行知识产权改革。2015年的《美国创新战略》提出营造政策环境,帮助更多人成为创新者,发挥创造力。借助人才、创新思维及技术工具的有效组合,为公众提供更好的服务。

  四、结 论

  美国是一个经济、政治和科学技术高度发达的国家,是一个得益于人才智力贡献的粮食生产和科学技术大国。也正因为如此,美国高度重视人才和人才能力的发挥。这一点,从美国的国家发展历史过程中可以明显看出。他们从早期重视人文教育,到有意识引进劳动力、农业人才、科学人才、技能人才,到建立大平台,引进和开发高科技人才和STEM人才,采取了一系列务实可行的办法,反映的是人才与国家发展战略目标相结合、人才与产业需求深入融合、人才和使用条件相结合、平台建设和人才成长相结合的措施。从西部开拓到“二战”后抢运爱因斯坦等1236名科学家,美国的发展使得其对人才的胃口越来越大,而人才的集聚,对美国的发展也提供了想象不到的前景。

  美国的移民政策,在配合美国全球囊括人才方面起到了重要的作用。美国300多名诺贝尔奖得主中,有70多名为移民。[17] 美国对于留学生也不惜重金资助,许多留学生学业完成后,继续留在美国工作。良好的资源环境、对人的基本权益的重视、对人才培养的资助力度、国家政策对人才的关注、市场机制和社会保障制度、制度与政策的配套实施是美国吸收全球人才的几大法宝。

  人才工作中十分重要的一点在于“人才”是人。作为比较有特别价值的“人”,这个特别价值需要有“特定的条件和环境”来实现,而不受到环境、时空、体制机制的制约。在高度复杂的社会体系中,如何保障人才充分发挥价值,是一个重要的挑战。特别是中国这样由传统计划经济传承的国家,从住房、户籍、社会保障等体制机制方面都有特有的复杂性,加上执行过程中的人为的和组织惯性的滞阻,尽管中央反复强调,人才政策的制定和执行依然十分艰难。中国历史上就有高度重视人才的故事,周文王与姜太公、管仲与鲍叔牙、刘备三顾茅庐等。但依然总有千里马常有,伯乐不常在的感叹。将伯乐变成制度,而不是具体的个别领导人机遇性的慧眼选择,才有可能在人才工作方面得到新的升华。美国人才制度的变迁,或许可以从这方面给我们一些有益的启示。

  国家的发展是一个庞大的系统工程,在不同的阶段、不同的领域,需要不同的人才。越是资本密集、知识密集、技能密集的人才,管理不好损失会越大。要发挥好人才的作用,就需要对人才进行综合管理,通过管理、激励、培养、引导、包容、提供条件并帮助人才成功。对特殊的行业,给予额外的支持。所以说,国家人才政策的核心,就是要有目标、有平台、敢冒险、给条件、有培养、有辅助、有激励、有保险、有制度、有测评。在中国腾飞的过程中,对人才的大量需求,是人才成长和发挥聪明才智的极大机遇,也是人才工作者的极大挑战。当人才不再需要被单列为人才也能够尽其所能的时候,就是中华伟业登顶人类文明高地之时。

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(责任编辑:武晓娟)

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