政府管制影响评价体系:国际经验及对中国的启示

2017年01月23日 11:34   来源:国家行政学院学报   

  张成福 吴俣丹

  (1.国家行政学院,北京 100089;2.中国人民大学,北京 100872)

  [摘 要]管制是现代政府治理职能体系中的核心职能之一,也是实现善治的基本手段。国际上,诸多国家将管制影响评价视为优化管制决策、提升管制质量、促进管制改革的重要工具。本文借鉴发达市场经济国家管制影响评价体系构建的经验和做法,结合我国转型期的现存问题,从评价的制度、主体、标准、内容、方法、过程等方面入手,尝试为我国构建集合分析、评估、协调、谏言、监督为一体的动态的管制影响评价体系提出建议。

  [关键词]政府管制;管制影响评价;善治

  [中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2017)01-0044-06

  [收稿日期]2017-01-10

  [作者简介]张成福,国家行政学院公共管理教研部教授,中国人民大学教授,博士研究生导师 ;吴俣丹,中国人民大学公共管理学院博士研究生。

  政府管制是政府对经济或者社会行为的一种干预行为,是利用命令或者经济的诱因等方式来建立、促进、维系经济和社会活动的秩序、效率和公平,并借此对公民的权益和福祉提供最大的保障和服务。政府管制的范畴主要体现在经济管制(economic regulation)、社会管制(social regulation)与行政管制(administrative regulation)三个方面。在现代政府治理的职能体系中,管制与服务是两个重点。政府的功能正是透过管制或者服务过程来呈现,管制与服务是政府行为的一体两面。政府服务目的的达成,事实上也依赖于管制手段的精细、精准与完善。然而,政府管制也是备受社会批评和责难的领域,其原因不仅仅在于管制本身就是对人们行为的规范和限制,更重要的是过度管制,不仅增加了政府的负担和成本,而且导致管制俘获、腐败以及繁文缛节、效率低下等问题。因此,改革与矫正政府管制所衍生的问题,提升管制质量成为世界范围内政府改革的核心主题之一。

  政府管制改革,并非简单是管制与解除管制和放松管制的选择问题,而是如何构建良好的管制体系、提升管制质量和绩效的问题。此时人们便需要一种评估管制绩效的工具,来衡量哪些管制是不必要或无效的。因此,管制影响评价(Regulatory Impact Assessment,简称RIA)在西方发达国家政府改革过程中应运而生,通过构建科学评估的体系,形成公开透明、互动协商的评估过程,为决策者提供有价值的数据和经验信息,从而促进理性决策、提升管制的质量。简政放权、优化监管、提升服务是我国现阶段政府改革的核心工作,如何建立科学、合理、适法、有效的管制,也是我们面临的重大理论和现实问题。

  一、政府管制影响评价的性质及重要性

  所谓管制影响评价就是系统地检验和测量新的或现有管制制度的潜在成本、收益,评估、探讨可能产生的所有正面、负面的影响,从而为最优决策提供依据的一套制度安排。它“不仅是一种帮助政府评估管制影响的分析工具,还是一种融入政策过程的协调工具,能使不同的利益结合在一起。”[1]欧盟委员会认为“影响评价是一个构建和支持政策发展的过程,其评估了管制政策的效果、识别了潜在风险,并分析不同管制替代方案的利弊以及对经济、环境、社会造成的影响,合并同类项,缩减成本、提高效益,有助于发展可持续的管制体系”。[2]由此看来,管制影响评价是汇集分析功能和协调功能为一体的政策工具。通过形成科学、系统、透明、互动的评估体系,构建一个理性的决策模型对政府管制的先后必要性进行排序,并以经验调查的方式对已有管制政策的实际影响、拟议管制政策或替代性管制方案的可能影响进行分析和比较,将评价结果融入政策周期从而为决策者提供有价值的数据和信息,提升管制质量。管制影响评价对实现良好管制具有重要意义,主要体现在以下4个方面。

  第一,有助于厘清市场和政府的边界,营造健康有序的市场环境和公平和谐的社会氛围。评价管制方案必要性的标准就在于厘清市场和政府的边界,明确行政权力的范畴,保证必要的管制,同时使那些能由市场自行调节的事务回归市场,减少不必要的政府干预,通过管制影响评价确保管制政策的适度性。从政府层面看,有助于降低政府负担、降低管制成本;从经济层面看,有助于避免市场失灵、激发市场活力、促进经济发展;从社会层面看,能更好地实现社会公平,维护公共价值和公共利益,实现善治。

  第二,有助于赋予管制制度及行为正当性,提升管制质量和效益。“管制影响评价并不是完全取代政策制定,而是为决策提供信息,也就意味着为政府决策和行为提供持续的辩护和支撑”。[3]运用系统科学的评估体系,通过开放透明的评估过程为管制决策提供依据,不仅能提升社会对管制制度的理解和认可,而且还赋予管制决策和行为正当性。同时,“通过管制影响评价确定管制方案的优先顺序,使政策资源合理分配到当前最重要、最有效的管制领域,使管制行为的效益最大、成本最低”。[4]

  第三,有助于监督政府管制行为,提升政府责任、避免管制失灵。管制影响评价可以起到监督的作用,提升管制机构和监管者的责任意识,筛选出服务于社会整体利益的管制政策,而非服务于某些利益集团。从而避免管制规划和管制目标间的模糊关系、减少不合理的管制制度、防止监管者被利益集团俘获损害公共利益、减少管制风险带来的危机、避免管制漏洞等一系列管制失灵的现象,从而更好地实现管制的目标。

  第四,有助于增强政府决策和行为的公开透明,增进政府与社会的互动。“成熟的管制影响评价体系包含了完善的公开机制及协商机制,有助于促进政府决策和行为的公开性、可问责性和互动性。”[5]公开和协商机制为不同利益集团、公民、专家学者等评估管制带来的影响提供了渠道,整合多元利益促进共识达成,全方位地衡量管制方案的利弊、规避风险,促进政府信息的公开,缓解信息不对称的现象,增进政府与社会的互动。

  二、政府管制影响评价体系构建的国际经验

  管制影响评价于1981年最先在美国建立,随后在国际社会中广泛传播。越来越多的国家认识到管制影响评价对实现良好管制的重要意义,OECD要求其成员国都要对管制方案进行科学系统的评价。总结不同国家的经验和做法,在设计和实践中包含了以下共性。

  (一)构建从中央到地方的管制影响评价制度体系

  通过行政命令、法律制度、指导方针对管制影响评价提出要求,是国际上的整体趋势。不仅从国家层面强调了对管制影响评价的重视,而且通过正式制度与非正式制度的结合、宏观制度与微观制度的结合,从制度层面及实践层面系统地促进评价的有效落实。(1)以法律及行政命令作为保障。主要包括归纳为以下4种情形:一是基于法律,如韩国、墨西哥。二是基于总统的行政命令,如美国,在里根总统时期就从定量的角度强调应对管制规章草案进行成本收益分析,随后克林顿总统强调应综合定量、定性的方法判断管制活动产生的整体影响,聚焦管制行为和成本的正当性,再到布什总统强调应对管制机构制定规章,并形成统一的管制指引为具体实践提出要求。三是基于首相的法令或总理提出的准则,如澳大利亚、法国、意大利等。四是基于内阁的指令、政府的决议等,如英国、加拿大、德国等。(2)建立可操作的指导方针。如欧盟委员会的《影响评估指引》、OECD的《管制影响评价的机制构建——政策制定者的指引》等文件,将涉及管制影响评价的法律规章进行深入细化和操作化,并对实施过程应遵循的具体原则、程序和方法提出统一要求,将宏观的、框架性的法律规章根据管制领域的差异、地域的特征进行微观化和实操化。

  (二)组建负责管制影响评价的独立机构和专业团队

  诸多国家均在中央层面成立了独立的管制审查与协调机构,有助于促进监督职能的落实,提升专业性与协调性。(1)在中央层面设立管制影响评价的独立机构。“评价机构直接向总统、首相或总理负责,以足够的权威监督管制活动、指导评价的实施。”[6]如美国在白宫办公厅成立的管理和预算办公室(Office of Management and Budget)及管制事务办公室(Office of Information and Regulatory Affairs)2个专门机构,前者负责发布指导方针,审查规章草案和管制影响评价报告,并定期向总统、国会汇报,后者负责具体审查工作的执行;英国在中央层面成立了3个专门指导、评估、监督管制活动的机构:内阁管制影响办公室,承担审查和协调的职责;完善管制特别小组,负责管制改革分析和研究工作;管制问责小组,通过监督发现问题、追究责任。(2)注重机构成员的多元性与专业性。管制活动涉及社会治理的各个方面,因此在评价团队的组建上注重不同专业能力的多元互补:包括政治方面的能力,有助于提供领导力、决策力,实现评价目标并降低管制变革的阻力;法律方面的能力,分析并改进管制方面的相关法律规章;经济方面的能力,运用经济学方法测量、分析管制活动的成本和收益;沟通协调方面的能力,促进评价过程中内部和外部的沟通、协调与反馈。

  (三)运用科学、合理的管制影响评价方法

  管制影响评价是实现理性监管的工具,科学合理的评价方法能使结果更客观、准确。国际上较常用的评价方法有:(1)成本收益分析法(Benefit-Cost Analysis),将管制方案的成本收益货币化,通过实证分析和量化评估,使管制方案的收益大于成本或收益可以证明成本的正当性,以净收益最大化来的标准筛选管制政策。(2)成本效益分析法(Cost-Effectiveness Analysis),适用于那些成本收益无法货币化、无法进行成本收益分析的管制政策,以管制目标为衡量标准,选择社会成本最低、资源利用率最高的方案。(3)风险分析法(Risk Analysis),针对管制活动对社会、经济、环境产生的潜在风险及不利后果进行预估,一般只在评价过程中的某些方面使用。(4)多标准分析法(Multicriteria Analysis),通过一系列预先确定的多元标准比较不同的管制替代性方案。该方法适用于评估特定的管制目标,更容易获取管制活动对利益、资源分配的影响,越来越受到各国的重视。除此之外,不同国家还根据管制领域和目标的差异,运用了不同的辅助评估方法,如荷兰采用了商业影响分析(Business Effects Analysis),主要关注管制给企业带来的影响;澳大利亚采用财政分析法(Fiscal Analysis),聚焦政府管制的直接预算成本;比利时主要针对健康、安全和环境方面的管制政策进行了风险评估及社会经济影响分析;还有的选取竞争性评估法(Competition Assessment),评估管制对市场竞争的影响。[7]

  (四)构建全面、有效的管制影响评价指标体系

  针对管制影响评价的核心内容,OECD提出了管制决策评估的十项参考清单,[8]包括清晰界定管制问题、政府行为的正当性、管制的必要性、管制活动的法律基础、管制活动需选择合适的政府层级、管制的收益大于成本、管制的影响公开透明、管制制度通俗易懂、利益相关者有表达诉求的渠道、有保障管制落实的措施。评价指标体现:(1)定性指标与定量指标相结合。OECD提出“要构建定性和定量的结果指标去衡量是否实现了管制目的、提升了管制质量”。[9]定量指标涉及各种经济、预算等可量化的收益及成本,定性指标涉及环境、社会、文化等影响。(2)规则性指标与实践性指标相结合。规则性指标是评估管制规章制度及指引文件的指标,重在评价管制制度的正当性及合理性。实践指标主要测量具体执行中,管制主体的行为及制度在实践中的应用情况,以达到制度层面与实践层面综合评价的效果。(3)过程指标与结果指标相结合。结果指标注重评估管制活动的收益及所有影响,过程指标评估管制方案制定的过程是否体现政府责任、是否公开透明、是否经过协商、是否考虑不同利益团体的正当诉求等。(4)复合指标与单一指标相结合。对管制活动的评价不仅关注反应具体管制事项的单一指标,同时还构建了复合指标(composite indicators)体系,[10]对管制活动所涉及的机制、分析方法、质量控制过程、管制透明度等进行系统评估,使评价更全面和立体。

  (五)强调管制影响评价过程的透明性与互动性

  强调管制影响评价过程的透明互动、及时反馈,并严格要求在最终的评价报告中要对协商的过程、共识达成的过程进行详细说明,不仅丰富信息来源,而且形成外部监督,降低监管俘获的风险。(1)将管制影响评价的过程、结果及时向社会公开。“管制影响评价的过程越早公开供公众审查并征集意见,就能激励决策者更早地考虑管制活动可能带来的影响。”[11]在美国,管制影响评价的过程和结果都要在《联邦登记》上公布,公众或相关机构可以随时对其进行评价。(2)促进管制影响评价的社会协商和互动。在评价结果向外界公开前,需由审核部门审查,并形成最关注问题的协商框架,保证社会协商能聚焦在最核心的问题上,得出的结果再次审查修改后递交决策者,为决策者提供基于证据(evidence based)的参考和依据,实现理性管制。(3)合理设置社会协商和反馈的周期。美国规定对管制影响评价的草案协商的时间至少要一个月,欧盟委员会提出在草案敲定之前至少要进行为期三个月的协商。

  (六)将管制影响评价融入管制政策周期

  成功国家经验强调“不可孤立地运行管制影响评价,而应将其置于一个更广阔的框架体系中,将其视为政策循环(Policy Cycle)或管制治理周期(Regulatory governance cycle)的核心元素”。[12]“在政策初期融入管制影响评价的建设性意义在于其可能带来的争论和观点,从而促进决策者系统化的权衡,避免决策过程中不必要的延迟。”[13]管制影响评价应贯穿在管制议程设置、规则制定、执行、监督反馈等管制治理周期的每个环节,才能发挥其价值和作用。成为管制决策和行为的重要依据,促进管制者对其行为负责,及时发现问题并改进,在失败的政策提案中吸取教训,不断优化管制决策、提升管制质量。

  三、我国政府管制影响评价体系的构建

  近些年,伴随着经济和社会的转型,政府管制领域逐渐暴露出制度僵化、管制过度、成本过高、寻租腐败等问题。我国在《行政许可法》中明确提出“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价,及时给予修订或废止”。从本质来看行政许可评价就是管制影响评价的一种方式,但从整体来看,我国尚未形成如发达市场经济国家系统化的管制影响评价体系,就现存的行政许可评价也存在着机构制度不健全、执行力匮乏、过程不透明、社会参与缺乏等问题。如何借鉴国外成功经验及做法,从我国国情出发,以兴利、简政、便民为原则,建立科学的管制影响评价体系,增进管制的品质和绩效,是亟待解决的问题。为此,我们建议:

  (一)构建管制影响评价的独立机构,强化“监督监管者”的职责

  现有的行政许可评价从法律层面规定了三类评价主体:行政许可设定机关、实施机关及公民法人或者其他组织,但一方面管制方案制定执行主体同评估主体有所重叠,会降低评估的客观性;另一方面主体间职责模糊导致评估责任难以明确,使评估难落实。因此,应在中央层面成立专门负责管制影响评价的独立机构。(1)确保机构的权威性。成立由中央授权直接向高层汇报和负责的管制影响评价机构,不仅体现政府高层的重视,而且赋予评价活动足够的权威保障。(2)确保机构的独立性。包括了机构设置和评估行为的独立性,独立性是确保评价活动客观、中立、有效的基础。(3)明确划分机构的职责。成立相应的分支机构实现评价、指导、监督管制活动的职责,实现集中下的分工合作。(4)确保机构的专业性。管制影响评价具有较强的技术性和跨界性,因此应注重团队构建的专业化与多元化,有助于提升评价活动的质量。

  (二)明确管制影响评价的统一标准,保证评价的整体性与一致性

  政府管制影响评价的标准必须遵循“良好管制”的基本原则,然而我国始终没有对评价的标准做出统一要求,不利于评价活动的切实展开。我国在设立管制影响评价标准时应聚焦以下7个方面。(1)公共利益。管制方案的评估始终要以服务公共利益、保障公民基本权利为首要基准。(2)必要性。理顺政府和市场的关系,划清两者边界,通过充足证据证明政府管制有必需且正当的政策目标,是弥补现存问题的最有效之举,从而避免管制过度、干预市场的自我调节,并不断根据环境变化及时废止不必要的管制。(3)社会效益最大化。通过分析比较管制方案及替代选择的所有成本、收益、影响,保证最终出台的管制政策能促进经济发展、实现社会公平,实现社会整体福利的最大化。(4)可行性。衡量管制方案在实践中的可操作性,是否具备物质与非物质条件、是否适应当前经济状况与政府能力、是否具备所需知识存量和专业技术、是否有制度保障、是否有有效的执行体系等。(5)开放性。评价管制政策制定和执行过程是否公开透明,是否是社会各界及利益相关者沟通协商的产物。(6)一致性。评估管制政策是否新旧协调一致、是否符合既有的法律法规、不同领域间是否兼容并包、是否符合国际大环境、管制机构职责是否明晰协同等,尽可能降低实践中的矛盾和冲突。(7)简明性。主要聚焦管制政策应通俗易懂、简洁明了,便于管制对象和公民的理解。

  (三)选取合适的管制影响评价范围与评价方法,保证评价的必要性与科学性

  管制影响评价是一项复杂且耗时耗力的工作,所以对每一项管制政策进行影响评价是不切实际的,成熟市场经济国家会对评价范围进行规定,并对管制活动的先后次序进行排列。如美国将评价范围界定在“重要管制行为”的范畴内,针对年度经济影响超过1亿美元、造成严重矛盾或滋生新问题、对社会公平及市场竞争造成不利影响的管制活动上。[14]因此应综合考虑我国社会结构、经济体制、历史文化、管制体系等因素,合理界定评价的适用范围和先后顺序,将有限的资源和精力集中到更重要的管制领域。同时,根据管制领域的不同选取合适的评价方法,由于管制活动不仅涉及经济领域还涉及社会领域,会涉及许多如公平公正、分配效果、健康安全等无法量化的公共利益,因此应综合运用成本收益分析、成本效益分析、多标准分析、风险评估、竞争性评估等评估方法,形成定量与定性并重的评估方法体系。

  (四)提升管制影响评价主体的技术能力,促进评价活动的专业性与可信性

  管制影响评价具有很强的技术性,需同一国的技术能力与知识存量相契合。而当前我国在评价指标设立、权重赋值、数据搜集与分析等技术方面仍很不成熟。专业技术和资源的匮乏,使评价缺乏科学性和执行力,必然影响评价的信度和效度,因此应重视对评价主体的培训。(1)设置系统培训课程,提升专业技能。将管制影响评价的培训纳入相关公职人员定期、系统的职业培训中。构建从国家到地方的分层培训体系,根据评价领域及地域特征的差异合理设置针对性的课程,明确评价的本质目的和基本原则,提升评估方案设计能力以及数据搜集、分析、应用等实操方面的技术。(2)分发学习手册,促进培训常态化。整合国内成功案例、国外先进理念和做法、梳理过往经验教训,汇编成册,供评估者日常的学习,并定期更新以适应多变的环境、与国际接轨,为评价的实践提供宝贵的指导。

  (五)构建管制影响评价的公开机制和协商机制,增强评价过程的开放性

  开放、透明、协商、参与是管制影响评价的基础,为此要:(1)通过专门的网站或通过官方媒体,对管制影响评价的方案、过程、结果及时公开,使利益相关者能充分了解有关信息,并随时提议和建议。(2)构建评价活动的内部协商机制。在政府部门、管制机构、评估机构之间构建沟通协商机制,以确保评估活动的一致性和协调性。(3)构建评价活动的外部协商机制。管制政策是不同利益团体博弈的产物,因此评价过程中的协商扮演了一个收集信息、整合不同观点、协调不同利益的角色,具有重要的交流和分析功能,从而促进最优决策的产生。可以采取正式的评价机制如听证会,以及不受程序严格控制的非正式的评价机制。

  (六)将管制影响评价置于管制治理周期的整体视野中,实现体系化评价

  管制影响评价是一个辅助决策者分析、协调的工具,但也要防止评价活动流于形式。“很多国家的典型错误在于将管制影响评价孤立地运行,而没有将其置于政策周期和管制改革的整体视图中,”[15]因此应将其贯穿于整个管制治理周期。(1)明确规定评价周期。根据各地经济发展情况及管制领域特征,合理设置契合政策周期的评价周期,使评价活动更好地促进良好的管制。外部环境变换越大的评价周期越短、越灵活,外部环境相对稳定的则可以相对较长。(2)发挥管制影响评价在政策初期、中期和后期的不同功能。在管制方案正式出台前通过分析、协商对其产生影响进行预测、形成过程进行评估,得出是否出台或修正的建议;在中期实时跟进、搜集实际数据,关注现实问题;在后期结合实际信息和数据,检验是否实现预期目标,将评价的结果运用到新一轮的管制政策制定中。使管制影响评价成为集合分析、评估、协调、谏言、监督为一体的动态的政策工具。

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  [4] Colin Jacobs. Improving the Quality of RIA in UK. Centre on Regulation and Competition Working Paper Series. No.102,2005.

  [5] Mark Harrison. Assessing the Impact of Regulatory Impact Assessments.A Journal of Policy Analysis and Reform,Vol.16,No.3. 2009:41-49.

  [6] The World Bank. Regulatory Impact Analysis Diagnostic Study and Design. 2006.7:29.

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  [10] OECD. The 2014 OECD Regulatory Indicators Survey and the composite indicators,in OECD Regulatory Policy Outlook 2015. Paris. 2015:214-216.

  [11]Mark Harrison. Assessing the Impact of Regulatory Impact Assessments. A Journal of Policy Analysis and Reform,Vol. 16,No. 3. 2009:41-49.

  [12] OECD.Regulatory Impact Assessment and Regulatory Policy.Paris.2015:55.

  [13] OECD.Building an Institutional Framework for Regulatory Impact Analysis (RIA):Guidance for Policy Makers.Paris.2010:34.

  [14] Executive.Order No. 12866,§. 6(a) (3) (C),58 Fed.Reg.51735 .1993.

  [15] OECD. Building an institutional framework for Regulatory Impact Analysis (RIA):Guidance for Policy Makers. Paris. 2010:25-26.

(责任编辑:武晓娟)

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