李强彬 谢星全:中国特色公众协商途径与协商民主实施满意度

2017年01月23日 11:31   来源:国家行政学院学报   

  (四川大学,四川 成都610064)

  [摘 要]从作为公众参与的协商民主出发,本文考察中国语境下领导干部的协商民主实施满意度在公众协商途径及其实施周期,以及不同职务级别、单位类型和地区之间是否存在显著差异。结果表明:厅局级干部的协商民主实施满意度比科级和县处级干部高;党政部门实施决策听证会、党务会议、收集民意的周期越短,领导干部对协商民主实施越满意,但接待信访群众越频繁满意度越低;人大、政协、法检及群团组织实施决策听证会、接待信访、热线电话、网络问政和群众评议获得的满意度在不同实施周期之间无显著差别;政协领导干部经常收集民意比偶尔收集民意所获得的协商满意度要高;东部地区领导干部的协商民主实施满意度比西部地区高。面向协商民主的可持续发展,特别需要调动基层领导干部运用协商民主的积极性,强化党政机构实施协商民主的主动性,重视公众主动发起而党政机构和领导干部被动卷入的公众协商途径。

  [关键词]公众协商途径;协商民主实施满意度;领导干部;方差分析

  [中图分类号]D630 [文献标识码]A [文章编号]1008-9314(2017)01-0120-05

  本文作者特别感谢陈家刚教授及调查团队的工作。

  [收稿日期]2017-01-10

  [基金项目]国家社科基金重大项目“健全社会主义协商民主制度研究”(13&ZZ033);国家社科基金青年项目“群体性事件政策议程学发生机制与治理研究”(14CGL038);中国博士后第九批特别资助(2016T90866);四川大学青年学术人才项目(SKQX201306)

  [作者简介]李强彬(1980-)男(汉),四川眉山人,四川大学公共管理学院副教授,博士后研究人员;谢星全(1990-),男(汉),四川巴中人,四川大学公共管理学院博士研究生。

  中国语境下,在将协商民主的规范性诉求转化为精细、良性和常态的操作性实践过程中,有两个方面的突出问题亟待回应:协商民主被贯彻和实施的总体状况怎么样,尤其是地方各级领导干部的总体评价如何?如何推动地方各级领导干部更好地贯彻和实施协商民主?为此,本文立足于作为公众参与的协商民主,考察协商民主实施满意度在公众协商途径及其实施周期,以及不同职务级别、单位类型和地区的领导干部之间的差异。

  一、理论框架与研究假设

  在宏观层次,协商民主实施的成功或失败深受政治经济社会条件的限制,特别是文化多元主义、社会不平等和社会复杂性的挑战。[1]在中观层次,协商民主的实施,特别面临官僚结构不平等、信息不平等、暂时性不平等所造成的制度性难题必然使人们在任何组织中的平等参与能力存在差异,也影响到人们与组织之间关系的紧密程度。[2]在微观层次,协商民主的实施面临策略性选择的挑战,比如扭曲或压制信息以强化对己方有利的立场;此外,还面临规模难题,比如有研究认为当参与者超出一定的数量(在20人以下可行),协商就会崩溃,演讲将替代对话,修辞的吸引力将替代理由充分的论辩。[3]

  就本文而言,主要围绕协商民主贯彻与实施中的“谁来实施—实施什么—如何实施—实施得怎么样”及其内在关联来考察中国协商民主实施的状况。其中,“谁来实施”涉及的是协商民主的实施主体及其有关属性,“实施什么”涉及的是公众协商的具体途径,“如何实施”涉及的是不同公众协商途径的实施周期或经常化水平,“实施得怎么样”涉及的是协商民主的实施满意度。进而,重点考察“实施什么”在不同单位组织间 “实施得怎么样”。

  基于已有研究成果,本文的基本判断是:协商民主在中国的实施与持续发展离不开各级领导干部的支持与推动,领导干部对协商民主的态度、倾向、认知和评价对于协商民主“实施得怎么样”起着十分关键的作用。同时,协商民主的实施也有利于培育政治精英的权威和合法性。[4]进而,提出研究假设:

  假设1:不同属性的协商民主实施主体显著影响协商民主“实施得怎么样”。

  假设2:协商民主实施满意度在不同地区与不同职务级别的领导干部之间有显著差异。

  对于“实施什么”,也就是通过哪些制度安排或途径来贯彻协商民主,本文主要从作为公众参与理论的协商民主角度予以界定。因为,“作为合法性的一种规范性解释,协商民主激起了理性立法、参与式政治和公民自主治理的思想”。[5]在德雷泽克看来,“民主走向协商,表明人们在持续关注着民主的真实性:在多大程度上,民主控制是实质性的而不是象征性的,而且公民有能力参与其中”。[6]有学者甚至将协商民主直接界定为“一种大众参与的公共决策机制和治理模式,是一种行政民主”,[7]并将中国的协商民主制度概括为“民情恳谈会、民主恳谈会、民主理财会、民情直通车、便民服务窗、居民论坛、乡村论坛和民主听(议)证会”。[8]

  因此,在一个更广泛的意义上可以将公众协商界定为普通公众针对特定议题与党政机构和党政领导干部所进行的对话、沟通和交流,包括以面对面、电话、网络等为基础的问题反映、民意表达和决策咨询等等,接近于哈贝马斯所论及的广泛的非正式协商领域。

  公众协商途径的实施周期即“如何实施”,是协商民主贯彻中的第三个要素,反映的是协商民主实施的制度化、常态化问题,意味着各级领导干部真正接受和实际运用协商民主的程度。协商民主实施的周期或经常化水平之所以是影响“实施得怎么样”的一个非常关键的要素,是因为实践中常常由于缺乏协商周期的刚性约束而使很多协商民主实践流于形式,陷入“想协商就协商,不想协商就不协商”的境地,导致协商民主实施的形式化、虚化和空化。进而,依据 “实施什么”与“如何实施”的理论描述,提出研究假设:

  假设3:领导干部对协商民主“实施得怎么样”的评价在不同单位类型和不同公众协商途径的实施周期之间有显著差异。

  二、数据、统计与分析

  (一)调查方式与数据来源

  本文数据来源于陈家刚教授主持的2013年度国家社科重大项目“健全社会主义协商民主制度研究”课题组实施的“完善和发展社会主义协商民主问卷调查”。该调查主要针对厅、处级领导干部,发放问卷调查方式是配额抽样。课题组向12省省委党校参训党政领导干部发放问卷2880份,完成有效问卷2223份。在2223个样本中,职务级别为处级的有1030份,占46.3%;副处级的有609份,占27.4%;副厅局级的有414份,占18.6%;科级的有79份,占3.6%;厅局级的有57份,占2.6%;副科级的有11份,占0.5%。

  基于研究问题,本文以协商民主实施满意度为因变量,以公众协商途径、领导干部职务级别、单位类型和地区为组间因素,采用方差分析,实证检验协商民主实施满意度在组间因素的主效应及其交互效应。变量的具体描述,见表1。

  (二)统计与分析

  基于研究假设,按地区、职务级别、单位类型及其交互项做协商民主实施满意度主效应检验和交互项的简单效应检验。F检验表明,我国领导干部的协商民主实施满意度的误差方差齐性。因此,可以采用Tukey HSD检验组间因素主效应及其交互项的简单效应。统计显示(见表2),协商民主实施满意度在不同地区(p<0.05)、不同职务级别(p<0.01)、不同单位类型(p<0.1)的领导干部之间存在差异。其中,协商民主实施满意度在不同地区的不同职务级别的领导干部之间亦存在差别(p<0.01)。

  表1 变量描述(略)

  表2 组间因素主效应及简单效应检验(略)

  1.“谁来实施”与协商民主实施满意度

  基于研究假设,分别检验协商民主实施满意度在领导干部职务级别、单位类型和地区之间是否存在显著差异。统计显示(见表3),在0.01水平,厅局级领导干部对本地贯彻协商民主的满意度分别显著高出县处级领导干部和科级领导干部0.21个单位和0.25个单位;党政部门、人大和政协部门的领导干部对本地贯彻协商民主的满意度分别比企事业单位领导干部显著高出0.15、0.34、0.35个单位;东部地区领导干部对本地贯彻协商民主的满意度显著高于西部地区领导干部0.16个单位,中部地区领导干部对本地贯彻协商民主的满意度显著高于西部地区领导干部0.10个单位。因此,假设1得到支持。

  表3 不同职务级别、单位类型、地区的领导干部协商民主实施满意度多重比较(略)

  基于研究假设,进一步考察协商民主实施满意度是否在领导干部职务级别和地区之间有交互效应。统计发现,科级领导干部、县处级领导干部和厅局级领导干部的协商民主实施满意度折线在西部、中部地区存在交叉(见图)。因此,可以初步判断,领导干部协商民主实施满意度在地区和职务级别之间存在交互效应。

  地区与职务级别的交互效应(略)

  进一步统计检验协商民主实施满意度是否在地区和职务级别之间存在交互效应显示(见表4):在0.01显著水平下,西部地区厅局级干部协商民主实施满意度分别显著高出县处级干部、科级干部0.36和0.52个单位,假设2得到支持。

  表4 地区和职务级别交互项简单效应检验(略)

  2.“实施什么”与协商民主实施满意度

  基于研究假设,考察协商民主实施满意度在不同单位类型不同公众协商途径之间是否存在交互效应。统计发现(见表5),党政部门的协商民主实施满意度在决策听证会、开放党务会议、定期收集民意、定期接待信访群众的实施周期之间存在显著差别。人大、政协的协商民主实施满意度分别在开放党务会议、定期收集民意的实施周期之间存在显著差别。

  统计还发现,人大、政协、法检、群团、企事业单位领导干部对本单位开展决策听证会、接待信访、热线电话、群众评议、接待群众、网络问政获得的协商民主实施满意度在不同周期之间无显著差异。因此,表5只呈现协商民主实施满意度在不同单位类型和不同实施周期之间的参数。例如,在0.05显著性水平,党政部门的领导干部“经常”召开决策听证会获得的协商民主实施满意度分别显著高于“偶尔”、“有时”、“经常”召开决策听证会获得的协商民主实施满意度0.325、0.331、0.293个单位,即党政部门开展决策听证会越是“经常”,协商民主的实施满意度越高;党政干部“经常”收集民意获得的协商民主实施满意度显著高于“偶尔”、“有时”收集民意获得的满意度0.301和0.186个单位。

  此外,在0.01显著性水平,政协领导干部“经常”收集民意获得的协商民主实施满意度显著高于“偶尔”收集民意1.521个单位;人大领导干部经常开放党务会议获得协商民主实施满意度显著高于从不开放党务会议0.833个单位。党政部门领导干部更偏好选择不接待或少接待信访群众这一公众协商途径,表现在党政领导干部“从不”接待信访群众获得的协商民主实施满意度显著高于“经常”接待信访群众获得的协商民主实施满意度0.527个单位。

  接待信访群众与协商民主实施满意度的负向关联在某种程度上揭示了不同单位类型的权力配置及其在政治生活中的影响。一方面,统计显示群众信访的主要对象是在政治生活中实际影响更大的党政部门而不是人大、政协、法检、群团组织和企事业单位等;另一方面,作为一种体制内具有合法性的利益表达或政治参与渠道,信访理应成为与政府进行沟通和交流重要渠道,并受到领导干部的重视,然而由于信访事项牵涉利益复杂,加之信访维稳的压力,地方各级领导干部往往视信访为“烫手山芋”,甚至将其视为影响地方社会稳定和政绩的比较“负面”的行为。因此,在这样的背景下,“拦访”“截访”“围访”可能成为地方领导干部的一种现实选择,造成地方领导干部对“接待信访”这一重要的公众协商途径的重视不够。

  数据揭示,具有中国特色的协商民主实施满意度不仅受组织性质的影响,也深受公众协商途径实施周期的影响。从领导干部主观偏好角度讲,他们对主动发起的公众协商途径如决策听证会、开放党务会议、定期收集民意获得的协商民主实施满意度在不同单位之间有显著差别。假设3得到部分支持。

  表5 单位类型和公众协商途径交互项满意度差值检验(略)

  三、结论与探讨

  1.不同地区的领导干部对协商民主实施满意度的评价有显著差异。研究表明,东部地区领导干部协商民主实施满意度比西部地区领导干部高,正如何包钢所指出,“经济条件和富裕程度较高的地区,有建构和发展协商制度的优势条件”。[8]因而,建立健全我国协商民主的制度化实践,不仅要考察“贯彻什么”,也要注意为协商民主实施主体创造适当的经济社会条件。

  2.不同职务级别领导干部对本地贯彻协商民主的满意度评价显著不同,表现在厅局级干部的协商民主实施满意度比县处级和科级干部高。这反映出,基层协商是我国协商民主实践中的薄弱环节,也具有较大的拓展空间。科级和处级领导干部通常处于公共事务管理的第一线,直接面对社会公众,公众协商的面更广、要求也更高,因而影响他们对贯彻和实施协商民主的总体评价。与此同时,在压力型体制下,基层领导干部面临的压力更大,对政绩的追求也更为强烈,这可能会导致他们忽视公众协商或者面临公众协商的要求时不予以实质性回应而特别偏爱政府推动。

  3.领导干部的协商民主实施满意度不仅受公众协商途径及其经常化水平的影响,也受单位类型的影响。从领导干部的主观偏好来讲,我国领导干部“从不”开展干部接待、网络问政、热线电话、群众评议等公众协商与“偶尔、有时、经常”开展此类公众协商所获得的满意度无显著差别。但是,党政干部主动发起的公众协商途径,如开展决策听证会、党务会议、定期收集民意的经常化水平越高、协商周期越短,获得的协商民主实施满意度越显著高于周期较长的公众协商途径。同时,各级领导干部比较倾向和偏爱政府主动发起的公众协商如决策听证会、党务会议和定期收集民意,不太偏好政府被动卷入的公众协商如干部接待、网络问政、热线电话、群众评议等。这间接说明,在我国的协商民主实施中,领导干部亟须转变观念,应更加主动、积极地重视公众主动发起的公众协商并为其作用的发挥创造条件,推进公共事务治理过程的公开、透明和开放。

  4.政协领导干部定期收集民意及其经常化水平对协商民主“实施得怎么样”有显著影响。这一研究发现在很大程度上说明政协作为链接党内外政治协商与沟通的机构,应能有效传递民主党派、无党派人士、工商联、港澳台同胞及海外侨胞、宗教界人等组织、团体的意见,集思广益地积极推进决策民主化、科学化。此外,政协领导干部更倾向“经常”去收集民意而不是“偶尔”去收集民意,说明政协领导干部收集民意的积极性较高,党政部门应该重视政协参政议政的重要作用,重视政协干部“经常”收集民意这一重要的公众协商途径,推进政协民意收集与回应的制度化、规范化和专业化,增进政协领导干部的协商民主实施满意度。

  总体上,在持续推动我国协商民主走向实践的过程中,需要不断创造有利于协商民主实践的政治经济社会条件,增强党政机构实施协商民主的主动性。应特别重视公众主动发起而党政机构和领导干部被动卷入的公众协商,提高基层和中层领导干部的协商民主实施满意度,不断增强协商民主被领导干部实际接纳的程度和运用的可能性。同时,特别需要防止协商民主被束之高阁而难以制度化、常态化。

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  [7]何包钢.协商民主:理论、方法与实践[M].北京:中国社会科学出版社,2008.

  [8]何包钢.中国协商民主制度[J].浙江大学学报(人文社会科学版).2005(3):13-20.

(责任编辑:武晓娟)

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