正确认识公共服务的“无偿”“低偿”及“有偿”

　　徐    睿

　　[摘 要]     公共服务有“无偿”、“低偿”及“有偿”之别，但人们对此存在认识模糊。认识误区在于“无偿等于免费”，“低偿同于有偿”。这是对“无偿”、“低偿”及“有偿”的概念混淆，不利于公共服务的高效提供和有效使用。厘清概念，建立无偿服务不等于免费服务，低偿服务不同于有偿服务的正确认识，助益新时期公共服务领域引入社会资本的新改革举措。

　　[关键词]     公共服务；无偿服务；低偿服务；有偿服务

　　[中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

　　一、公共服务中关于“偿”的认识偏差

　　《说文》中，“偿”即“还也”。“无偿”就是“没有代价”、“没有报酬”；体现了一种公德心、公益心。“有偿”则指为换取等价物而做出某事或给予某物。但对于“低偿”这一概念，中文没有特别明确的定义，英文则有“low compensated”“low-profit”的解释。笔者推测大约是因为“无偿”和“有偿”之间存在无数有待商榷的“低偿”点，所以“低”的标准就只是“low”，主观随意性大。

　　显然，对“无偿”的界定，容易让人与“免费”画等号；对“低偿”的不清晰界定，也反映出人们对“低偿”和“有偿”界限的困惑。这样的误解或困惑也顺延至关系民生、性质复杂的公共服务领域。若不加以澄清，对公共服务的高效提供和有效使用将有弊无利。之所以做出这样的判断，是因为笔者在基层调研公共服务供给现状时发现两种现象：一是将“无偿等同于免费”。作为服务享受方的个体，如果享受到“无偿”服务，不少人会认为是占了便宜、就算是自知不需要也仍会过度使用；而作为服务提供方的政府工作人员，如果提供的是“无偿”服务，或多或少会觉得是给予服务享受方的恩惠，在服务质量上打折扣也无可厚非，却忘记了这是应该履行的职责之一。二是将“低偿等同于有偿”。作为服务享受方的个体，假如获得的是“低偿”服务，一般也不会深究是“低偿”还是“有偿”，全部视为不交不行的收费服务；而提供准公共服务的一些部门或机构，在为内部“小团体”牟利的动机驱使下，混淆“低偿”与“有偿”的界限，将原本应“低偿”供给的公共服务或产品以“有偿”的价格提供给服务享受方。

　　综上，无论是将“无偿”等同于免费，还是将“低偿”混同于“有偿”，可以肯定的是都属于有偏差甚至是错误的认识。那么，是哪些因素催生了这样的偏差和错误？对“偿”的系列概念应该怎样准确认识？本文做答之前，有必要对纳税人、政府、公共服务三者之间的关系做出明确的判断。

　　二、纳税人、政府、公共服务间的关系审视

　　（一）政府征税、纳税人纳税使公共服务的供给成为可能

　　税收是最早出现的国家取得财政收入的基本形式。我国税收收入在财政收入中的占比近年来虽呈下降态势，由2011年的86.49%，下降到2015年82.05%。但总体来看，税收仍是财政收入最主要最稳定的来源。与此同时，财政的主要意义在于提供政府运转和各种公共服务的经费开支。[1]为什么财政的主要意义在于提供公共服务？因为税收的实质是人民将自己所实现的收入的一部分无偿地转移给政府支配，[2] 这种转移是一种社会“契约”行为，是社会成员分摊公共商品生产费用的形式。政府通过向纳税人征税支撑起个人无法自给的公共服务体系，也即萨缪尔森所说的，公共产品具有非排他性……在其供给过程中单纯依靠市场机制必然导致供给不足，要求政府成为公共产品的供给主体。[3]

　　（二）纳税人必须通过某种合法的组织才能获得公共服务

　　公共服务是政府及其公共部门运用公共权力，通过多种方式提供各种物质形态或非物质形态的公共物品，以不断回应社会公共需求偏好、维护公共利益的实践活动的总称。[4]这一定义意味着，首先，个人甚至某些组织都无法或不愿提供收费困难、初始投资量大、社会效益高于经济效益的公共服务；[5]其次，唯有政府有其他组织都没有的公共权力，可以强制性征税，[6]用以支付公共服务供给成本；再次，非政府组织在获得供给主体的合法地位和居民的认同方面存在问题和困难，公众往往具有不信任感。[7]简言之，政府的强势权威地位决定了其供给公共服务的责无旁贷，慈善募捐、组织或个人捐赠、寻求资助、辖区单位筹资、居民不定捐助都只能成为辅助性的投入。所以，长期以来，纳税人依靠的合法的公共服务供给组织的主体一直是政府。可见，公共服务需求的满足是一个寻求集体性的过程，从某种意义来看，政府的产生或许就源于寻求能够为众人安排、监督某种公共服务生产和分配的过程。

　　（三）财政支出结构在很大程度上影响着公共服务的供给水平

　　财政支出是指政府为了履行其职能而支出的一切费用的总和。新中国成立初期的十年，我国经济建设支出在财政支出中占有很大比重，保持在40%以上。[8]虽然社会文教支出占财政总支出的比重在改革开放以后呈上升趋势，但就全社会来看，其增长速度与GDP的增长不同步。以社会保障支出为例，英、美、法等发达国家的社会保障支出在政府支出中占第一位，比重相当高，平均在30%以上，我国目前基本仍在12%左右，与保障需求差距很大。很明显，财政的总盘子是有限的，政策偏好又决定了财政支出的走向，因而当政府更着力于经营性生产投资时，代表社会共同利益和长远利益的公共服务类支出比重肯定就会比较低。事实上，我们在社会发展方面欠账的确较多。这种状况如果继续维持下去，必定会与纳税人的公共服务需求产生矛盾，最终也会对经济发展带来负面影响和制约。综上，纳税人、政府、公共服务三者之间是紧密依存的关系。纳税人对公共服务有需求，政府是提供公共服务的天然权威组织，政府代表纳税人安排税收的用途，向纳税人提供公共服务，公共服务的数量和质量受很多因素影响，其中财政支出偏好是重要因素之一。然而，大多数时候，公众对三者关系的认识并非如此。有一些关键性的因素影响了人们对公共服务的判断，影响了人们对公共服务“无偿”、“低偿”及“有偿”的正确认识。

　　三、造成对“偿”的认识偏差的因素

　　（一）间接税的隐秘性影响了纳税人对真实税负的感知

　　间接税容易让纳税人陷入日本税法学家北野弘久所谓的“植物人”地位。税种按税负能否转嫁，可分为直接税与间接税。约翰?斯图亚特?穆勒在《政治经济学原理》一书中介绍了19世纪英国人关于直接税和间接税的争论。支持直接税的人提出一个强有力的观点：在直接税制下，每个人都知道自己实际缴纳了多少税，而且因为对直接税的强烈感受，在享受税收支撑的公共服务时，也会节约得多，毕竟这其中有自己的一份钱。相反，间接税转嫁的隐秘性让实际承担税收的人在不知不觉中交了税，心痛的感觉不那么强烈，对公共支出也就不太关心，甚至会觉得那些“无偿”的公共服务就是“免费”的午餐。试想，如果纳税人在纳税时处于“植物人”状态，那么他怎么可能了解公共产品及服务是基于税收并非免费供给的事实？又怎么可能正确对待公共产品，享用公共服务？

　　（二）转移支付强化了“无偿”型公共服务的“免费”表象

　　转移支付容易让服务获得者产生“免费”的错觉。转移支付是国家通过财政机构向就业者征税和通过社会保险系统向就业者收费获取了款项，以转移支付的手段，按社会救济、养老保险金、医疗保险金等社会福利的形式再分配给各个社群。换言之，虽然贫困人口、残疾人、孤残儿童等弱势群体主要依靠官方的转移支付为生，在接受这类公共服务时没有付出费用，是“免费”享受，但就服务本身而言，是不可能在没有费用或者没有成本的情况下就能提供出来的。只是“出资者”“预付资金”后将享受物质福利或服务福利的“使用权”让渡给“得益者”。

　　（三）成本规制缺乏使准公共产品极易由“低偿”滑向“有偿”

　　准公共产品缺乏能控制供给单位逐利冲动的成本规制。准公共产品包括自然垄断型准公共产品和优效型准公共产品，前者如供水、供气、供电、高速公路等，后者如教育、医疗卫生等。以供水、供气、供电、道路交通等“准市场”型单位为例，笔者认为这类组织应如此定性，因为这类组织最大的特点是身在市场，但不必领教市场竞争的残酷，不必担心被市场淘汰，就这点而言，与市场型企业大不相同，属于官办自然垄断型企业，在供给上不存在同行竞争，同时在消费上又无法替代，所以市场本身难以对其价格形成制约。对这类“半”企业、“半”事业的单位，政府管理的原则是不能有过高的利润，同时，也不能亏本。但是这类单位由于其天然的垄断属性和为内部“小团体”牟利的冲动及成本审查的不公开透明，使得这类单位供给的公共产品经常偏离“低偿”，走向“有偿”，甚至是逐利，因而公众对这类单位及这类公共产品的基本印象就是“亏损之后涨价，涨价之后再亏损”，借炒作亏损为涨价铺路，同时将“听证会”开成“涨价会”。影响人们对公共服务产品中“无偿”、“低偿”及“有偿”概念认识偏差的因素主要有三点。一是缴纳间接税容易导致纳税人反应迟钝，不利于人们正确认识自身在公共服务产品供给中的应得权力和应尽义务。二是转移支付容易形成“免费”表象，不利于提供者和受益者从本职工作和感恩社会、感恩他人的角度理解“无偿”的公共服务产品。三是成本规制缺乏容易让“低偿”掉入“有偿”的陷阱，不能确保提供者从公益的角度实行公共服务产品的“低偿”供给，也无法让受益者基于“低偿”公益的逻辑而自觉“减少浪费”这类型的服务产品。

　　四、纠正“无偿等于免费”“低偿同于有偿”的错误认识

　　国办发〔2015〕42号《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》明确提出：“在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式”，国家“十三五”规划纲要也多次在公共服务产品供给中提及社会资本参与。可见，在未来五年甚至更长时间，社会资本和公共服务的结合将是大势所趋。而社会资本在公共服务的哪些领域介入，介入的程度怎样，以何种方式介入都必将成为新的研究重点。厘清公共服务特性，纠正错误认识，各方达成共识，将助益新时期公共服务领域引入社会资本的新改革举措。

　　（一）政府应建立无偿服务是本职、低偿服务要合理的认识

　　1.政府在公共服务中要起主导作用。就是既不“越位”，把什么服务都笼统地归为政府的事，应由市场和社会提供的也包揽过来；也不“缺位”，把本来应由政府履行的职责都推出去。合理高效地使用公共服务资金是避免“越位”或“缺位”的关键。“合理”意味着服务的界限分明。为社会大众提供包括安全、秩序、教育、公共卫生、社会福利、平等、自由等在内的各种公共产品和服务，不应该把纳税人的钱用于经营性和竞争性领域。“高效”意味着服务的生产多元。政府可以作为代表集体消费需求的组织，对如街道照明、垃圾处置、公共交通、公园管理、社会保险等共享物品或公共服务做出规划安排，但不一定直接实施生产，而是可以有更多的选择，让更能保证公共服务质量的某类组织来承担生产任务。

　　2.“无偿服务”是本职工作。政府应当提供公共服务的供给，特别是针对弱势群体的狭义福利服务供给是政府责任的一项重要内容。以狭义福利服务为重点表现形式的无偿公共服务，其重心就是增进社会弱势群体的利益。所以，服务的实施主体不应将其看作是对受惠人的一种恩惠。必须改变施恩论的福利观，转向权利论的福利观。目前让受惠者尴尬的“恩惠”做法仍然存在。如我国一些地方政府出台的救助政策，不仅程序繁杂，还在收入上做相当严格的调查，以群众评议、张榜公示的做法把受益者的家庭底细进行彻底审查，让受益者毫无隐私可言，也给受益者带来一定的人格和心理伤害。因此，必须彻底转向权利论的福利观。目前，世界上大多数国家，都把社会救助看成是每个公民的基本权利，只要收入低于贫困线，就有权利申请救助，或者说，个人需要时接受社会救助是一种法定权利，而不是政府给予的恩惠。

　　3.“低偿服务”不能走向营利。公共服务的本质是公益性的，公共服务项目已经纳入预算，成本支付有保障，所以收费的情况只有三种。一是当社会层面的公共服务需求量超出预计范围，需要补偿成本的预算不足时；二是当公共服务受益人可以界定时；三是当非营利组织需要自负盈亏时，在提供公共服务时可以适当高于成本，实行“低偿”微利，不过不能背离非营利的宗旨。第一种情况，对政府而言，收费应该是第二选择，如果只是公共服务的范围稍有扩大、内容稍有增加、质量稍有提升，那么首选应该是优化决策和优化行政行为，提高现有行政事业经费的使用效率，而不是随意提高收费标准，增加纳税人的负担。第二种情况，是对“谁受益、谁付费”原则的体现，如与人们生活息息相关的水、电、气等准公共产品，政府仅仅基于价格视角来调节和控制价格是远远不够的，必须通过有效的成本规制措施来控制价格，限制垄断单位的营利冲动，同时，也必须将成本公之于众，发动社会力量，共同监督，促使准公共物品低偿供给。第三种情况，则是考虑到除有强制征税权的政府组织外的组织在供给公共服务的同时，如何维持组织自身运转的问题。以上海罗山市民会馆为例。为了维持会馆财政收支平衡并有微利的收入，上海市基督教青年会将41个主要项目按照全额补贴、差额补贴、持平、微利4类进行分解，一一核定其收费标准，开启了一条“以服务养服务”的非营利道路。[9]

　　（二）公众应建立监督服务是权力、节约服务是义务的认识

　　1.成本铁律决定了公共服务只是对“午餐”享用权的免费转让。一是加深公共服务的成本认识。美国会计学会把成本界定为“是为了一定目的而付出的（或可能付出的）用货币测量的价值牺牲”。[10] 服务的供给过程同样需要遵循成本定律。无论是“无偿”还是“低偿”型的公共服务都必须耗费人力、物力、财力，表现为相应的成本支出。即使日常维护和简单再生产也是需要成本补偿的，所以补偿成本是享受产品或服务人员应当付出的。二是明确免费表象的真实本质。如公安、防灾、园林绿化、公共环境卫生、公共照明等纯公共物品或服务，一般由政府财政负担，看似与个人无关，但其实财政负担是建立在城市税收的基础上，换言之，纳税人已经预付了享用设施、服务的费用。再以针对弱势群体的狭义福利服务为例。尽管接受者没有付费就获得了实物或服务，但从全体社会成员的角度来看，这其实是一种再分配的过程。

　　2.监督公共服务的收费是作为出资人的纳税者的正当权利。既然合理弥补成本的“低偿”服务和转移支付提供的“无偿”服务都来自于税收的支撑，那么让服务接受者监督公共服务的供给过程就是理所当然，这不仅可以培养公众参与公共服务的热情、节约公共服务的意识，更重要的是能够促使公共服务在“透明”的情况下高效产出。首先，要让服务接受者知晓监督公共财政的收支是自己的权力，可以使用这项权力来维护自己的合法权益。目前，我国在城市社区层面，“透明化”社区公共服务财政收支做得比较好，但是，在社会层面，特别是涉及公共领域的投资，收支还不够“透明”。建议，纳税的透明化和政府支出的透明化相配套。例如在英国政府发布的《开放政府合作伙伴2013—2015英国国家行动方案》中，政府实施建设开放政府的21项承诺，其中三项是财政透明度承诺，帮助公民跟踪财政开支的最终去向。其次，要让服务接受者认识到公共财政是公众付费支持的事实，明白公共服务不是事不关己可以占便宜的事。目前，营改增后的增值税发票已明确标注出收了多少税，如就餐费355元中，税额10.34元，约占2.9%；如打印费262元中，税额7.86元，约占3%，消费者对自己缴税情况一目了然。建议，广泛开展税法教育活动，大力宣传税收的意义，提高纳税人的权利意识，激发纳税人监督公共财政、参与公共服务的热情。

　　参考文献

　　[1]毛程连.财政学［M］.上海：复旦大学出版社，2009：34.

　　[2]黄恒学.公共经济学(第二版)［M］.北京：北京大学出版社，2009：256.

　　[3]PaulA.Samuelson.ThePureTheoryofPublicExpenditure,TheReviewofEconomicsandStatistics［J］.Vol.36,No.4(Nov.,1954), Published by: The MIT Press, pp.387-389.

　　[4]陈振明等.公共服务导论［M］.北京：北京大学出版社，2011：13.

　　[5]马英娟.公共服务:概念溯源与标准厘定［J］.河北大学学报(哲学社会科学版)，2012(2).

　　[6]蒙丽珍.税收学［M］.大连：东北财经大学出版社，2008：15.

　　[7]［美］萨拉蒙等.政府向社会组织购买公共服务研究——中国与全球经验分析［M］. 王浦劬译.北京：北京大学出版社，2010：30.

　　[8]王彬.中国财政支出结构及其对经济的影响［D］.北京大学硕士研究生学位论文，2005：21.

　　[9]杨团.社区公共服务论析［M］.北京：华夏出版社，2002：289-297.

　　[10]于富生，黎来芳，张敏.成本会计学 (中国人民大学会计系列教材?第七版) ［M］.北京：中国人民大学出版社，2015：2.