（中国政法大学，北京 100088）
［摘 要］南京国民政府时期的监察法制，立足中国国情，继承了中国古代监察制度的有益经验，借鉴了欧美议会监察权制衡思想，践行了孙中山先生的监察思想，在中国监察法制史中具有里程碑式的意义。然而，该时期的监察法制也存在一些制度性缺陷和不足。研究该时期的监察法制，可为我们当下正在进行的监察体制改革提供可资借鉴的历史经验。
［关键词］南京国民政府；监察；法治；史鉴价值
［中图分类号］ D929 ［文献标识码］ A ［文章编号］ 1008-9314（ 2016） 06-0109-06
［收稿日期］ 2016-10-21
［基金项目］司法部 2012年度国家法治与法学理论研究重点项目“中国近代行政监察制度研究”（ 12SFB1001）
［作者简介］张京凯，中国政法大学博士后流动站研究人员，法学博士，研究方向为行政法、法律史。
在中华法制文明史上，作为中国古代法律制度的一个重要组成，中国古代监察制度以其历史悠久、严格清晰、制度完备而为世人称颂。至民国初期，伟大的民主革命先行者孙中山先生着眼于中国古代监察制度的根基，融合了资产阶级“三权分立”的思想，并最终在立法中确立、构筑了五院制的政权组织形式。因此，南京国民政府时期的监察法制从监察思想到立法形式均不同于中国古代监察法制，开启了中国近代社会崭新的监察模式。
一、南京国民政府时期监察法制的形成发展
（一）思想渊源：孙中山先生的监察思想
南京国民政府监察院的建立是以孙中山先生“五权宪法”理论为基础，并根据其民权主义中关于国家政治体制的主张而创设的。孙中山先生承认欧美文明自近代以来均比中国进步，西方的法治经验值得中国学习。但是，在对西方宪法史和美国宪政实践长期冷静观察与思考之后，孙中山先生清醒地认识到：“美国的三权宪法……不完备的地方很多，而且流弊亦不少。”［ 1］他主张在中国推行宪政和进行法制改革时，应借鉴西方近代法治理论和经验，移植西法作为改造中法的出路；他同时指出，中国传统法文化并非一无是处，应吸收和继承中国古代法文化的有益经验以弥补西方法治理论，尤其是分权理论的不足。孙中山先生认为：正确对待中西法文化的态度是“取欧美之民主以为模范，同时仍取数千年前旧有文化而融贯之”，［ 2］“发挥吾固有之文化，且吸收世界之文化而光大之，以期与诸民族并驱于世界”。［ 3］孙中山在论述古代台谏制度时，曾说：“说到弹劾，有专管弹劾的官，如台谏、御史之类，虽君主有过，亦可冒死直谏，风骨凛然。”［ 4］在他看来，中国古代监察制度有许多经验具有超越时空的价值，值得当世借鉴。
1893 年，孙中山先生在美国与当地新闻记者柯林斯合写《中国之司法改革》一文，文中提到“在今日中国的社会生活部门中，也许没有什么部门比司法制度——如果能称之为制度的话——更迫切需要彻底改革。同时，几乎普遍腐败。” ［ 5］可见，孙中山先生此时已开始关注中国司法制度的改革问题。 1906年，孙中山先生在《民报》创刊纪念会上，首次公开提出“五权分立”的思想：“兄弟的意思，将来中华民国的宪法是要创一种新主义，叫作‘五权分立’。”所谓“五权分立”是指在统一的“治权”之下实行行政、立法、司法、考试、弹劾五权分治。他在不同场合曾对弹劾权和考试权进行过论述。 1916年 7月 20日，孙中山先生在发表演说时指出：“立法、司法、行政固可弗论，其他二权，各国之所无者，我国昔已有之。其一为御史弹劾，即皇帝亦莫能干涉之者；其二为考试，即尽人之所崇拜者也。此弹劾权及考试权实我国之优点，吾人采取外国良法，对于本国优点亦殊不可抛弃。”［ 6］ 1923年，孙中山先生正式提出了“监察权”概念，随后在 1924年国民党一大召开之时，孙中山先生倡导的五权宪法正式进入国民党权威的纲领性文献，成为国民党施政的指导文献。
纵观孙中山先生监察思想从发端到成熟的过程，我们不难发现其监察思想是其民权主义理论的重要组成部分，既立足于中国国情，继承了中国传统监察理论，又吸收借鉴了欧美议会监察权制衡思想，可谓撷取了中外监察思想之精华，其理论达到了一定水准。从权能分立的理论基础出发，可以发现孙中山先生监察思想的重要内容主要表现在：监察权从属于政府权、监察权独立、监察权自身必须受监督、监察院的监察与人民的监察相结合、监察权不局限于弹劾权等等。此外，他还模糊地提出了惩戒权的概念。这些内容都为日后南京国民政府建立监察院，实行监察法制提供了理论依据。
（二）南京国民政府监察法制的形成发展
南京国民政府监察法制的形成不是一蹴而就的，是在汲取和借鉴中国传统监察制度和西方近代议会监察制度的基础上，经过长期实践逐步形成和发展起来的。
1. 雏形期：北洋政府时期和广州国民政府时期的监察法制
北洋政府时期，北京政府设置了平政院、肃政厅等监察机构，相继颁布了《平政院编制令》《文官惩戒委员会编制令》等对规范监察机构以及人员设置的监察法，还颁布了《纠弹法》和《纠弹事件审理执行令》，对官吏（包括不在职官员）的违宪违法事件、行贿受贿事件、营私舞弊事件、溺职殃民事件等进行纠弹。此外，制定了《官吏犯赃治罪条例》，对官吏枉法受赃行为进行严惩。虽然上述立法在北洋政府动荡的政局与腐败的官僚体制下多沦为具文，但可以看出北洋政府对于监察权独立理论与监察法制是很重视的。就司法而言，平政院裁决了一批纠弹案件，有力地打击并遏制了官员贪腐、舞弊等现象，对整肃官僚队伍起到了震慑作用。当代学者黄源盛教授纂辑的《平政院裁决录存（ 1914— 1928）》为我们研究北洋政府时期行政诉讼案件和监察纠弹案件的司法实践提供了宝贵的一手史料，也是那个时代最真实的行政法制史记忆。
广州国民政府时期，初步设立监察院，形成了与监察权独立相配套的建制，并制定了《国民政府监察院组织法》等有关规范监察机构设置以及监察人员组成、资格、职责的法律。此外，还颁布了《惩治官吏法》《兼职条例》等法律法规，进一步细化完善了监察法制。
2. 成熟期：南京国民政府时期的监察法制
南京国民政府时期，在孙中山先生监察法制思想的指导下，在总结民国建立以来监察法制实践经验的基础上，南京国民政府进一步加强了监察法制建设，达到了民国时期监察法制的成熟阶段，具体表现如下：
其一，构筑严密监察法律体系。南京国民政府制定颁布了《国民政府组织法》《弹劾法》《监察院组织法》《监察委员保障法》《监试法》《审计法》《监察使署组织条例》《惩治贪污条例》等监察法律法规，并制定了《监察院统计室组织规程》《监察院统计室办事细则》《监察院审查规则》《监察委员审查室暂行办事细则》《监察院调查规则》《监察委员办公室办事细则》《监察院分层负责办事细则》《监察使巡回监察规程》《监察使署办事通则》等一大批监察规程和规则，构筑起以监察法律法规为纲，以各类监察规程和规则为目的严密而完善的监察法律体系。
其二，拓展并规范监察权。监察法赋予并确认了监察机关和监察人员的职权范围，他们依法享有弹劾、纠举、建议、审计、调查、监试等职权，依法行使建言政事、纠劾官吏、监督司法、巡查政务、审计财务、考核人事等权力。相对于中国传统的监察职权，南京国民政府时期的监察权融入了更多的民主、分权等现代化因素，权力的行使不仅有实体性的规范，也有程序性的规范。对于行使监察权的机关与人员不是无限制的开放性授权，而是制定法律法规以规范监察机关与人员依法行使职权，从而确保权力在既定范围框架内依法有效行使。
其三，确保监察权独立行使。按照“五权宪法”思想的构想，监察权独立于一切权力，不受任何权力干涉，具体表现为监察权独立于立法机关、司法机关，由独立的监察机构行使；监察权不统辖于最高统治者，反而可以对最高统治者行使，这一点与中国古代专制集权政体下监察法所确定的监察权附着于皇权的情形截然不同。南京国民政府时期的监察法所确定的监察独立性是十分明显的，不过在南京国民政府统治后期，蒋介石的独裁统治打破了监察独立思想本身的意图，实质上将监察权控制在自己手中，并利用立法的形式予以合法化。但是，南京国民政府时期的监察法律系统的形式独立性是无疑的。
监察法的发展自秦代至民国时期从未间断过，不断朝着专门化和法典化的方向推进。由于监察法的发展同样受制于不同时期不断发展变化的社会经济、政治、文化影响，因而呈现出时代性和阶段性的特征。南京国民政府时期的监察法作为中国近代监察法的典型代表，其产生与发展汲取了前人留下的经验与教训。这一时期监察机构与监察官员同样拥有广泛的职权，在监察权力运行法律化、固定监察和临时监察相互配合、监察官员间的互察、严格规范监察官员的任职与违法失职的惩戒等方面既有对前人经验的借鉴，也有其自身的创新之处。此时的监察法已经引入欧美监察权制衡思想，在机构设置上专设监察院为监察活动提供机制保障。然而，中国监察法制发展轨迹的连续性告诉我们，这一时期的监察法制没有脱离中国自古以来监察制度孕育发展的文化土壤，也没有脱离中国的具体国情，而是中国监察法制变革的重要一环，起到了承上启下的作用。
二、南京国民政府时期监察法制的积极作用
南京国民政府时期的监察法制在近代监察法制发展中具有里程碑意义，其在监察机构的设立、监察法的制定、监察权力的运行等多方面都体现着前所未有的创新性。
（一）监察法使得监察活动有法可依，提高了监察活动的准确性
监察法作为监察制度的构建组成部分，在当时的环境下发挥了规范监察机构、保障监察职能发挥、监督监察活动等方面的积极作用。从监察院的工作成绩来看，监察法的作用是积极的、明显的。南京国民政府时期监察法律法规的大量制定，为监察权的行使提供了准则依据和法制保障，使其行之有据，行之有理，行之有效。不同阶段，监察法还会因时因势做出调整，从而更好地对监察活动的开展提供指导，提高监察活动的准确性、针对性和时效性。
（二）监察法防止了监察人员的权力滥用
孟德斯鸠在《论法的精神》中提到：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”［ 7］从理论上讲，监察人员掌握了权力，就有了更好地行使监察职权的条件。但从现实层面来看，监察权一旦掌握在具体人手中，如不受外界的监督和约束，则有可能产生腐败。绝对的权力导致绝对的腐败，这一点对任何权力的行使者都没有例外，握有监察职权的监察人员也不例外。正是由于对权力这一特性的认识，才有了倡导分权制衡的理论学说，才有了对于权力者的监督以及监督监督者的法律。南京国民政府制定了制约和监督监察权力的法律，以保证权力依法行使从而更好地为国民政府的统治服务。
监察法的诸多法律规范体现了防止权力滥用的立法目的。例如，“五五宪草”第 96条规定：“监察委员不得兼任其他公职或执行业务。”此条文后成为 1946年《中华民国宪法》第 103条。此条文旨在确保监察权的行使不致受到其他利害关系的影响，堵截贪腐渠道。又如，《监察院调查规则》第 6条规定：“调查人员执行任务时，绝不得接受一切供应。” 1948年时任总统蒋介石曾要求监察院官员“除了薪俸的收入，不能接受任何招待或馈赠”。［ 8］此外，南京国民政府还制定颁布了《惩治贪污条例》等法规，为整饬官吏和防止权力滥用提供法制保障。
（三）监察法的实施促进了监察活动的开展
南京国民政府监察院和国民党中央监察委员会依法依规行使监察权，在整肃纲纪、纠举官邪、监督政务等方面取得了显著成效。据统计，“自监察院成立以来，监察院共提出弹劾案并经审查成立移送惩戒的为 1509件，被弹劾者共计 2678人，其中上至行政院院长、高级将领、外交部正等，下至普通职员，其中尤以县长为最多，仅自监察院成立至抗日战争爆发前夕的短短 7年间，先后就有 400余名县长被弹劾”。［ 9］具体而言， 1931— 1937年提起弹劾并移交惩戒机关的案件达 877件，被弹劾的公务员有 1543人； 1937— 1946年，提起的弹劾案达 632件，被弹劾的公务员达 1135人。本文根据《监察院公报》公布的统计数据，制作了《监察院提劾及移付案件统计表（ 1933年 3月— 1937年 2月）》（见表 1），［ 10］选取监察院 4年工作成效作为研究样本，窥见监察制度的实际运作效果。
表 1 监察院提劾及移付案件统计表（ 1933年 3月 -1937年 2月）（略）
从上述统计表来看：其一，提劾“成绩单”优异。监察院在近 4年的监察工作中共办理 634件提劾案件，且全部移付各级惩戒机关依法处理，并在部分统计中详细列明了移付不同惩戒机关的案件数，其信息公开的力度不可谓不大，对肃清官场不良风气、加强官吏管理有着重要的促进作用。其二，提劾案件种类多样，提劾对象覆盖军政要员。上表所涉提劾案件主要针对滥权枉法、营私舞弊等违法违纪行为，而提劾对象不仅有政府要员，还包括军队高级将领。其三，弹、惩分离，惩戒方式多元。监察院依法提出弹劾案后，需分情形将弹劾对象交（移）付国民政府、中央公务员惩戒委员会及其他机关依职权进行惩戒，或咨请司法院转发地方公务员惩戒委员会依法办理。其四，涉军提劾案件特别处理。如果涉军提劾案件能够区分涉军部分和非涉军部分，涉军部分需呈请国民政府交付惩戒，有的涉军提劾案件还需移付军事委员会依法惩戒。
监察院在抗战时期增设的纠举权、建议权在监察活动中也发挥了很大作用。监察院从 1937年年底开始行使纠举权，在不到十年时间里受理纠举案件达 884件，纠举 1539人。据统计， 1947年共提出建议案 144件，建议事项 185项，其中八成以上送达中央政府，其余送达省财政和县财政。除此以外，监察院还经常从事视察、调查活动并接受民间诉状。以 1947年度为例，监察院共办理视察案 59件，调查案 2109件，接受民间诉状 4018件。［ 11］从这些体现监察实效的统计数据可以看出，监察法的落实对于遏制政府官员违法违纪行为起到了积极的监督作用，监察活动也由此走向了规范化与法制化的轨道。
三、南京国民政府时期监察法制的局限性
南京国民政府时期的监察法以其数量众多、体系完备、调整广泛而著称。但是，这一时期的监察法有着自身难以克服的局限性。
（一）监察法在制度设计上缺乏对最高统治者的有效监督
南京国民政府时期的监察法没有规定对最高统治者——总统行使弹劾权的内容。按照孙中山先生的监察理念，整个监督体系应该是一个可以相互制衡的闭合体系。在该系统内不存在不受监督的主体，国家权力运行须切实保障监督制度的民主化。但在南京国民政府时期，最高统治者为了实现自身的集权统治和一党专政的政治目的，不允许总统有被弹劾的风险存在，故而监察法并未规定对总统的弹劾权。监察院虽曾在《弹劾法草案》中拟定了“对于国民政府主席须认其有谋叛行为，并须有监察委员全体三分之一以上连署，方得提出弹劾案”的条款，但正式颁行的《弹劾法》并无上述规定。
（二）监察院无惩戒权，弹劾效力大打折扣
监察法没有规定监察院的惩戒权，监察院受理的弹劾案件进入惩戒环节时需交（移）付有惩戒权的机关执行。从前述《监察院提劾及移付案件统计表（ 1933年 3月— 1937年 2月）》来看，监察院 1933— 1937年办理的 634件提劾案件或呈请国民政府交付惩戒，或移付中央公务员惩戒委员会依法惩戒，或咨请司法院转发地方公务员惩戒委员会依法办理。这一制度设计的初衷在于弹、惩分离，起到平衡牵制的作用。然而实际情况是，监察院弹劾案件在惩戒环节移交后，被弹劾人员会寻求庇护与四处打通关节，其主管长官也会予以饰过，惩治机关也往往敷衍了事，致使弹劾案件的处理结果多是“雷声大，雨点小”。“从 1931年到 1937年，监察院提出的弹劾案中涉及 1800名贪官污吏，然只有 268人被法院或其他法律机构判定有罪，其中有 214人根本未受到任何惩戒， 41人仅受到很轻的处罚，如减少其十分之一的工资等。其中只有 13人是真的被罢黜。” ［ 12］不仅如此，监察法并未赋予监察院在弹劾案移交后，对惩戒机关事后过问的权力，所以惩戒机关无论做出什么处理决定，监察院无权过问。国民党中央执行委员李宗黄等向中国国民党第五次全国代表大会所提第 157号提案提及：“今现行之监察制度，事前既无质询建议等权，以资考核，事后仅有弹劾权而无裁判惩戒诸权以资救济，实属监察制度之大缺点。” ［ 13］虽然这一制度设计上的缺陷为国民党中央所发现，却没有就此修订或者调整监察法的相应条文。
（三）监察机制难以起到监督作用，监察效力难以充分发挥
孟子说：“徒善不足以为政，徒法不能以自行。” ［ 14］制定良法之后，充分发挥人的能动性就成为至关重要的因素。制定善法、慎选良吏，二者结合才能充分发挥法的治世之功，从而实现良法善治。在法律的制定和实施过程中，人的介入因素时刻存在，法的稳定性与公信力也受人的意志影响。在“以党治国”的训政时期，全国政治思想的中心是国民党的教义，国民党中央监察委员会即成为实质上全国最高监察机构，监察院作为政府监察的最高行政机构受制于国民党中央监察委员会。国民党中央监察委员会既可以监察国民党党员“背誓违法”或不名誉的行为，又可以监察最高官吏的行动。监察院所决定的应付惩戒事件，如果弹劾的是国民党政府委员等中央高官，便要将弹劾案连同证据材料移送中央监察委员会由其予以惩戒。［ 15］在国民党执政的国家结构中，监察院的监察权无法独立实施，其监察效力难以充分发挥，“只拍苍蝇，不打老虎”的政绩也就难为民众所接受，监察院最终沦为南京国民政府中没有实用性的“摆设”。
研究南京国民政府时期的监察法制，我们会发现其法律制定与法律实施之间存在着巨大的差异，而这一差异最终导致监察制度在司法层面上的失败。究其原因是复杂的，然而政体的现代化远不及法律现代化的水平是其法律沦为具文的根本原因。历史的教训告诉我们，只有与良性的国家政体、进步的监察理论相伴随，完备的监察法律体系才能达到立法的初衷，才能发挥其应有的作用。
四、南京国民政府时期监察法制的史鉴价值
南京国民政府时期的监察法制可以为当下正在进行的监察体制改革提供可资借鉴的历史经验。
第一，扩大监察对象覆盖范围，形成国家监察体系。南京国民政府时期，颁布了大量监察法律法规，监察对象覆盖军政要员，形成了严密的监察法律体系，对纠举官邪发挥了良好的作用。
第二，拓展监察权力，拓宽监察手段。南京国民政府时期的监察机关除行使弹劾、纠举权外，还依法享有建议、审计、调察、监试等权力，开展建言政事、纠劾官吏、监督司法、巡查政务、审计财务、考核人事等活动，将事前监督和事后监督结合起来，这有利于取得监察实效。
第三，将监察巡视制度作为一种法定监督方式。南京国民政府 1934年制定实施了《监察使巡回监察规程》，将巡回监察确定为法定的监督方式，有力地推动了监察使在所派监察区内依法开展监察活动。
第四，保障监察机关的独立性。尽管南京国民政府时期的监察法制存在自身的局限性，但监察院独立于立法机关、司法机关，独立行使监察权的制度设计仍然具有形式上的优越性，值得借鉴。
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