文丰安
[摘 要] 精准扶贫是党执政兴国的重大历史使命，是推动全面建成小康社会的关键，是共享发展成果实现共同富裕的必然要求。实践过程中存在扶贫瞄准精度不够、脱贫不稳定、扶贫机制不健全、资金缺乏科学管理等问题。为确保精准扶贫取得预期效果，可从立足“精准”，加强理论导向、坚持实践标准，降低或防止“返贫”、完善扶贫机制，提升扶贫质量 、加强资金运用监管等方面进行。
[关键词] 精准扶贫；必要性；问题；建议
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
随着我国政治经济文化的发展和形势需要，“扶贫”开始进入党的文件和理论研究视野，精准扶贫被上升到国家发展战略高度来进行研究和实践。习近平同志指出，当前我国扶贫工作要做到“扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准和脱贫见效精准”，这六个精准维度的要求，为我国扶贫工作的具体落实提出了硬性指标，将科学扶贫推向了深入和发展。
一、精准扶贫的必要性
精准扶贫是改善民生的重头戏，是全面建成小康社会的重要前提，是共享发展成果实现共同富裕的必然要求。
（一）精准扶贫是党执政兴国的重大历史使命
习近平同志指出，做好扶贫开发工作，支持困难群众脱贫致富，帮助人民群众排忧解难，使发展成果更多地惠及人民，是我们党坚持全心全意为人民服务根本宗旨的重要体现，也是党执政兴国的重大历史使命。[1]针对当前我国扶贫现状，最主要和核心的问题就是要解决扶贫的精准问题，“从扶贫机制上由主要依赖经济增长的‘涓滴效应’到更加注重‘靶向性’对目标人群直接加以扶贫干预的动态调整”。要以高屋建瓴的政治眼光将扶贫纳入执政兴国的理论高度，把扶贫当作执政党的重要政治任务，这在我们党执政历史上尚属首次，这为将来我国农村扶贫事业指明了方向，是党和政府今后一个时期里对于贫困治理工作的指导性思想。将扶贫作为执政兴国的重要任务，是马克思主义中国化的理论深入和深化。
（二）精准扶贫是推动全面建成小康社会的关键
全面建成小康社会新的目标要求，包括我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫，贫困县全部摘帽，解决区域性整体贫困。习近平同志从精准扶贫的角度对广大党员干部提出了新的时代要求，指出了扶贫工作的重点在于精准，精准的项目安排、精准的资金使用、精准的评测等等。要因地制宜，区别不同情况，对症下药、精准滴灌、靶向治疗，不搞大水漫灌、走马观花、大而化之。 [2]党的十八大报告提出，到2020 年全面实现小康社会的总体目标，确保农村贫困人口实现脱贫，确保贫困县全部脱贫摘帽。可以说，全面建成小康社会，实现第一个百年奋斗目标，农村贫困人口全部脱贫是一个标志性指标。[3]
（三）精准扶贫是共享发展成果实现共同富裕的必然要求
消除贫困、改善民生、实现共同富裕，是社会主义的本质要求。精准扶贫为中国式扶贫工作和实现共同富裕找到了结合点和切入点。在农村扶贫过程中，党中央将新农村建设与农村扶贫工作共同推进，根据我国农村实际，配套相应扶植政策，以建设促发展，以发展促脱贫，从而摆脱过去单一的政策补贴、生活救济，将扶贫工作引向持续发展的良性循环。精准扶贫为中国式扶贫探索出了新的模式和出路，体现了马克思主义中国化的时代要求。
二、精准扶贫实施中产生的几点问题
当代农村精准扶贫工作是一个系统而复杂的工程，尤其是在我国贫富悬殊，社会主义保障机制还不太健全的今天，我国农村精准扶贫面临不少新的问题与挑战。
（一）精准扶贫瞄准精度不够
习近平同志强调，目前农村扶贫关键是要做到精准扶贫。实际上，扶贫工作能否落实到位，关键问题是扶贫精度如何提高的问题。当前，在精准扶贫上依然存在着诸多问题。一方面，精准扶贫中的贫困户漏出。目前我国在农村精准扶贫的实践中，大多沿袭综合项目开发的扶贫思路，通过项目开发、资金帮扶、重点帮扶等方式进行综合性扶贫。从理论上来说，这种扶贫方式思路上是没错的，但问题的关键是扶贫对象却因为标准的不一、程序的不严格、资金分配的不合理等问题导致了真正需要帮助的贫困户的漏出。另一方面，精准扶贫信贷资金的漏出。在我国精准扶贫方式中，为贫困人口提供无息或低息的信用贷款是一种重要手段。之所以采取这种手段，与党中央提出生产力扶贫的思路是一致的。通过信贷资金的发放使农村贫困人口获得一定的组织生产的能力，从而通过自身的辛勤劳动来摆脱困境。但是，由于当时有关贫困户的认定和申报都是由县乡级基层党组织负责，并无公开、完善的监督体系，监督及程序上的不透明，导致了真正需要帮助的贫困户并不能有效获得资金。
（二）脱贫不稳定
脱贫不稳定是指，因市场、家庭、通货膨胀以及天灾人祸等主客观原因所引起的本已脱贫的农民出现重新返贫的现象。从客观层面来说：一是市场风险提高。市场对农业产业的影响以及市场对农村劳动力就业所产生的影响。现代农业的发展，早已脱离原来的小农经济模式，农产品的种植与生产都受到市场供需关系的影响，一旦市场供应过剩，农民的收入将受影响。二是因病致贫或返贫。受计划生育政策影响，我国家庭结构正在发生变化。计划经济时代，一对父母有四五个子女属于正常，80年代以后一个家庭一个孩子成为普遍现象，如今 80 后、90 后相继成家立业，却面临着一对夫妻要赡养四位双亲的双重压力。加上农村医疗保险等社会保障机制的滞后，一旦出现大病或者天灾人祸，许多家庭立即跌入新的贫困深渊。
（三）精准扶贫机制不健全
我国精准扶贫机制是建立在政府主导、农户参与的公共性扶贫机制上的。这一机制在组织结构上，涉及组织部门众多，由中央至地方，含六级组织管理体系，机构庞杂、责权不明；这一机制在制度设计上，既有部门规章制度，又有国家政策规定，制度冲突十分明显。存在着主体不明，监督实施不到位、监督渠道不畅等问题。
1.精准扶贫机构责权不明。我国扶贫机构经历了救济式扶贫、攻坚式扶贫、开放式扶贫、系统式扶贫四个历史阶段后，逐步形成了由中央到地方的扶贫管理机构。通过层层委托代理关系，各项扶贫政策、扶贫资金最终落实到农户手中。但事实情况却是因为层级跨度太大，最终落实到农户手中却所剩无几。就各部门间的相互关系来说，各扶贫机构之间不存在严格的约束或上下级关系，经费在向主管部门申请后，就由各单位自主分配使用，缺乏统一的分配和管理以及监督系统。在扶贫资金的投放上，由于部门之间条块分割，责权分离，扶贫步调难以协调一致，因资金使用分散，以致资金使用效益也就较差，资金浪费、沉淀甚至损失严重。
2.制度设计存在冲突。我国精准扶贫工作在制度设计上，主要倾向于政策指导为主，法律法规为辅。在宏观上，以国家扶贫规划作为纲领性文件；在具体执行上，部门之间各立规矩，自行一套，这客观造成了部门与部门间、上级管理部门与下级管理部门之间的矛盾冲突。现行的精准扶贫制度企图通过广大党员干部的道德自律来实现扶贫项目、资金的自觉监管和发放，这种理性人假设反而为权力寻租、贪污腐败提供了可能。实践中，往往更多资金流向了基础设施建设，而非投入真正需要帮助的贫困户头上。
（四）精准扶贫资金缺乏科学管理
精准扶贫专项资金在投放项目上缺乏科学的精准定位，运用效果未尽如人意。后续的监管仍存在权责不清、相互推诿的现象。主要表现如下：
1.精准扶贫资金在项目投放上缺乏精准定位。扶贫工作中，很多情况是通过精准扶贫项目的开发来实现扶贫目标的，而扶贫项目的开发，多数又是通过财政拨款、项目贷款的形式获得资金来源。从公共管理的角度来说，扶贫项目的开发建设是要经过严格的项目论证、资金审批、市场分析才能获得财政资金，但事实情况却是每年近 1/3 的扶贫项目不能覆盖大多数贫困群体，借扶贫项目进行骗贷，挪用扶贫项目资金、虚报瞒报项目投资金额等现象时有发生。
2.精准扶贫资金使用效果不佳。目前农村扶贫资金的主要投放方式包括：专项财政扶贫资金、以工代赈的扶贫资金以及贴息贷款资金。这三类资金投放都存在着因投放缺乏必要的信息反馈。精准扶贫资金在发放和使用上是由中央扶贫机构与地方财政联合完成下拨，部门之间缺乏必要的资金使用的信息沟通渠道，项目资金使用情况只对地方财政负责，且存在自己监督自己的嫌疑，缺乏实际资金发放部门应有的账目审计和信息反馈，故而导致许多扶贫资金未能用到真正需要投入的项目或贫困人口上。
3.资金部门监管责任不明。我国在精准扶贫资金的使用操作上，基本依照《国家扶贫资金管理办法》、各地方政府出台的年度扶贫规划、各相关部门所出台的扶贫文件等。但是精准扶贫资金的发放要依据的贫困规模、比例、人均财力、人均收入、贫困深度等因素并未详细规定，这就为各级有权参与资金投放的权力部门提供了机会，有的为争取精准扶贫资金而不惜脱离实际、先入为主地设定标准，虚报项目。
三、精准扶贫稳步实施的几点建议
要解决精准扶贫中存在的问题，需要进一步解放思想，加大理论创新力度，用新时期的马克思主义指导我国农村扶贫工作；实践上不断完善精准扶贫体制机制，改革贫困人口的瞄准机制，创新扶贫手段。逐步推进我国农村精准扶贫事业走向科学、健康、良性的发展道路。
（一）立足“精准”，加强精准扶贫理论导向
习近平同志指出，“农村扶贫，关键在于精准。”党的各项工作都要把“增进人民福祉、促进人的全面发展作为发展的出发点和落脚点”。社会主义基本制度下的农村扶贫，离不开马克思主义科学理论的指导，只有在马克思主义基本理论的指导下，我们才能明确扶贫宗旨，开拓扶贫思路，创新扶贫模式。
1.以民生为出发点，明确扶贫宗旨。正视社会主义依然存在贫困的事实，以解决农民问题为重点，明确民生的重要性。广大党员干部要保持清醒头脑，自觉将农民贫困问题作为农村建设工作中的重点和难点来抓，[4]按照中央统一部署，结合地方实际，在全面建成小康社会的时代进程中消灭贫困，缩小贫富差距。
2.解放和发展生产力，通过多种手段解决问题。马克思主义是运动的、发展的科学理论，其有关社会主义建设理论是在不发达社会主义建设实践中逐步探索丰富发展的。要坚持实践立场，解放思想实事求是，开拓扶贫思路，学习发达国家和发展中国家先进的扶贫理念和管理方法，解决前进中的问题。要多方推动，实现人民安居乐业、和谐发展的良性局面。
3.坚持全面的观点，统筹兼顾各个方面。当前，农村人口贫富分化严重、致贫原因多样、受市场经济影响较多、返贫风险概率较高，这客观要求我们打破传统扶贫思维，改进工作方法，在实践中不断拓宽扶贫思路。当前精准扶贫工作正处于我国全面建设社会主义的关键时期，更需要我们在农村的精准扶贫工作中，包容区域差异，尊重不同传统，区别对待，对症下药，因地制宜。
（二） 坚持实践标准，降低或防止“返贫”
要坚持实践标准，准确而科学地识别贫困户，并创新贫困评价体系。分类引导，减少“返贫”概率，立足精准，达到预期效果。
1.根据国家及地区发展水平，准确识别扶贫对象，做好贫困人口的分类工作。这需要我们深入基层，根据农村贫困人口不同致贫原因进行分类，建立贫困档案及信息库，因地制宜、因人制宜根据不同的贫困状况，提供不同的脱贫政策。
2.明确、科学的贫困人口认定程序。本着实践性原则，根据实际工作需要，建立并完善科学的贫困人口认定程序。通过任务分解，扶贫细化的方式，将扶贫工作落实到村、到户、到人，然后再根据扶贫结果来反推扶贫认证是否科学。
3.创新贫困评价体系。不同地区、不同人口类型，所持有的贫困标准并不能一刀切。不能简单地以收入来衡量其是否贫困，更不能拿城市的标准来衡量。我国的精准扶贫评价体系应更加符合不同地区的实际，合理科学布局收入标准，着力建设一个多元化、自主性的贫困评价体系。要建立这样的贫困评价体系，就需要广大党员干部深入基层，聆听农民的幸福诉求，区别对待不同的致贫因素，做到一区一策、一村一策、一户一策。
（三）完善科学精准扶贫机制，提升扶贫质量
精准扶贫必须坚持科学发展的方针，沿着健康和谐的发展道路稳步前进。
1.健康扶贫，建立贫困县退出机制。一是提出硬性指标，实施硬性退出。就是要根据各省市自治区的经济发展实际，提出具体脱贫目标、脱贫时限，在规定的时间完成脱贫任务。二是设定退出标准，实施针对性退出。三是建立退出程序，实施科学退出。四是严格退出监督，定期公示公开。除了采取传统的行政监督外，还可以广泛开辟监督渠道，通过公共监督电话、网络平台、微信平台等多种方式与群众展开沟通，及时反馈贫困人口退出信息，多渠道获取群众的意见和建议。
2.建立精准扶贫人才保障机制 。一是加强基层干部能力素质的锻炼和培养，提供人才培养环境。提升精准扶贫工作人员质量，人才是关键，加强基层干部能力素质的锻炼和培养是当前农村精准扶贫工作的重要任务。为加强干部能力和素质的培养，许多省份先后出台了干部培养的办法和措施，取得了积极的成效。二是引进专业人才，实施对口帮扶。精准扶贫，除了要给人才提供实践锻炼的环境，留住人才，使人才扎根于农村才能为精准扶贫工作的可持续性提供动力和支持。更应该逐步建立和完善人才保障机制。
3.建立科学完善的精准扶贫效果评估体系。一是设定统一标准，对精准扶贫效果进行事前评估。对扶贫效果做出预设和判断，为扶贫提出具体的任务目标，形成绩效目标管理体系。二是对精准扶贫中期进行定期考核。根据扶贫任务落实情况，实施即时评估。即时评估一方面可以在扶贫过程中发现问题，及时纠偏，另一方面可以在扶贫过程中总结经验，及时推广。三是对精准扶贫进行事后评估。精准扶贫既需要政府的积极引导，也需要民间力量的踊跃参与。针对不同性质的扶贫机构和组织，我们需要采取不同的评估标准和方式来进行评估，才能得出客观公正的扶贫数据。
（四）加强精准扶贫资金的运用和监管
围绕精准扶贫、精准脱贫的目标任务，加强项目资金监管，不断提高贫困群众自我发展能力。
1.规范资金拨付。财政部门将扶贫资金拨付至贫困区、县等财政所，由财政所拨付到经管站统一管理的项目村账户。统一扶贫资金使用报账流程。严格按照各省、市出台的各类专项扶贫管理办法和精准扶贫的资金管理办法等规定，加强项目资金使用监督，确保资金全部用于扶贫项目。同时，配合区镇纪检、农业、财政、审计等部门加大对项目实施的监督检查力度，坚决杜绝挤占、挪用、套取财政资金等情况的发生。
2.加强资金监管。为了确保精准扶贫专项资金安全、有序、有效的使用，进一步加强扶贫领域资金的监督管理。各级党委、政府应定期召开相关会议，并且成立扶贫专项资金落实监督工作组，针对各村在使用扶贫专项资金的使用用途，是否存在虚报、冒领、套取、抵扣扶贫资金的行为进行跟踪督查。同时协助村干部在资金的使用等方面进行指导，提高资金效用最大化。
参考文献
[1]赵勇.把扶贫开发作为战略性任务来抓[N].人民日报,2013-11-25.
[2]习近平论扶贫工作——十八大以来重要论述摘编[J].党建,2015(12).
[3]打赢脱贫攻坚战 共享改革发展成果[J].老区建设,2015(12).
[4]王国勇,邢溦.我国精准扶贫工作机制问题探析[J].农村经济,2015(9).
[作者简介] 文丰安，重庆社会科学院公共政策研究部副部长、重庆廉政研究中心研究员。
