法院财物保障体制改革与机制完善

　　时红秀

　　[摘 要]     在国家治理中，法院司法审判事务既属于国家政权的组成部分，具有权力属性，又属于制度性的基础设施，具有公共资源属性。改革应体现这两种属性的不同特点和要求。把司法审判事务定义为公共物品，主张其经费开支由全体纳税人承担，过分强调统筹层次越高越好，理论上站不住脚，实践上会带来严重问题：不仅违背宪法和法院组织法的基本精神，而且因严重的信息不对称，可能造成财政管理混乱、资金分配不公和浪费，甚至巨大的廉政风险。

　　[关键词]     司法改革;法院;财物保障;财政体制

　　[中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

　　法院财物管理体制改革，既要反映司法体制改革的内在要求，也要与财政体制改革相一致。其中一些问题通过财政预算改革即可得到解决，而不必再从司法体制上叠床架屋地设计。

　　一、法院审判具备政权属性和公共资源属性

　　我国宪法和法院组织法规定，各级人民法院（与当地人民政府和人民检察院一样）都由各级人民代表大会选举产生，接受其监督。作为国家治理体系的组织部分，司法管辖权是国家政权的主要体现。国家在不同辖区范围内和不同级次的政权中，都设立法院组织行使司法审判职能，作为公权力的重要组织部分，维护公共秩序，保障着公民权利，尤其在刑事案件的受理和审判中。这就是说，法院司法审判事务，具备国家的政权属性。这一属性意味着，无论一个地方幅员多大，司法案件有多少，只要是一级政权，都必须配备一套法院组织，无论其地方财力是否能够支撑。这是政治上单一制国家中，上级财政为下级法院提供财政转移支付的制度基础。

　　同时也要看到，司法体系的运行，将旨在厘清利益主体关系的各种法律规则加以落实，且司法管辖范围内的利益主体通常可以无差别地诉诸其功能，接受其结果。尤其是民商事案件的审判，对于一个地方来说，与高速公路、市政工程一样，属于一种“制度性”的基础设施，其运行需要耗费资源，耗费量则取决于诉诸其功能的请求人的数量。对辖区公众来说，它相当于经济学中的“公共品”。这就是说，法院司法审判事务，具备公共资源属性。

　　二、完善法院司法经费筹集机制

　　1.法院司法的固定投入可由中央统筹

　　为体现法院作为国家治理的政权属性，保证地方辖区具备基本的法院组织，不因当地经济社会发展水平而有异，维持一个地方基本的法官人数和起码的办公条件，中央财政（通过转移支付）应提供这部分财力保障，而不是提供可变经费，尤其是不应因民商事案件的增加而向地方提供办案经费。

　　随着多年的建设支出，我国各级法院基本的公办条件和基础设施应该说都已具备。今后的财政预算改革，必然要清理和减少专项转移支付，像保障地方基本司法条件的资金，必将被归并为财政开支中一般性转移支出。财政部门下一步取消中央政法专项转移的话，为维持法院存在而进行的基本保障支出，则需相应跟上。

　　2.法院司法的可变投入应由地方提供

　　鉴于法院司法审判事务具备公共品性质，应该也可以做到由使用者付费，并且如民商事案件审判所引起的资源消耗，与一个地方经济社会发展和利益关系的增加直接相关。对这部分经费的保障，应由当地提供而不再由中央财政提供。

　　3.民商事诉讼费可直接归法院收入

　　鉴于民商事诉讼的公共品而非共用品性质，为避免法院审判资源被过度滥用和体现财政公平，不必一味强调切断诉讼费收入与法院司法审判的对应关系。但要推进与此相配套的改革：一是改革按案件标的额指定法院管辖的做法，尤其不能以案件标的额为标准在上下级法院之间“分配”初审案件。二是加快推进法院司法公开和法院政务公开，并推行法官个人收入与财产公开制度。

　　三、省以下法院财物管理体制改革设想

　　目前，对于省以下法院财物统一管理的实现形式，有如下几种潜在方案可供选择：

　　方案1.省级财政独立一级预算

　　在省级以下，各级法院都作为省级财政预算单独的预算单位，经费全部由省级财政统筹，对省级法院、市级法院和县级法院都单独预算拨款，法院诉讼费全部为省级财政收入。省级高级法院与以下各级法院财务上平等，其他关系不变。

　　在这种体制下，在一省级辖区之内，各级、各地法院的经费保障标准通盘制定，相互之间在财政预算方面独立平等，完全做到“去地方化”。但是这一方案存在三个问题：

　　第一，信息不对称。省级财政主管部门对于法院（另外还有检察院）业务特点不清楚，尤其在幅员较大的省份，难以准确掌握各地法院司法审判需求和经费使用情况。对一些大省的调研发现，实施这一方案，仅法院、检察院在省级财政的单独预算单位，就由原来仅有几家一下子增加至好几百家，财政经费使用的监督能力无法胜任。

　　第二，地方政府激励。无论当地经济社会发展对司法审判的需求如何变化，地方政府既无义务，也无积极性提供支持，但当地在法院工作的法官、司法行政人员和辅助人员，无论生活还是职务（业）变动上，都不可能得到当地支持。这种情况在我国现存的各垂直管理部门都会遇到。法院财物管理省级统一后，必将出现类似问题。

　　第三，财物管理省统一后，怎样避免政府部门凭借财物管理权干预法院司法活动的风险，似乎并未解决，只是潜在的“行政干预”由地方上移到省级而已。

　　方案2.省级财政非独立一级预算

　　省以下各级法院仍分别为省级财政的一级预算单位，但考虑到法院司法审判事务的特殊性，由省级高级法院对各级法院的预算实施财务审核，报请省级财政部门，据此为省、市、县各级法院拨付预算资金。

　　这是为了缓解省级财政部门管理上信息不对称的问题。具体做法，既可以由省级法院直接审核以下各级法院，也可以省级法院审核市级法院财务，市级法院审核基层法院财务，最终形成法院体系内纵向的逐级审核制。

　　这种安排也有利于财物管理的去地方化，而且资金的拨付与预算编制、审核分开，形成财物管理上的分权制约。但仍存在三个问题：第一还是信息不对称。现有省级法院行政财务管理部门不仅需要管理本级财物，而且需要承担下级每个法院的财务监督和预算审核业务。第二仍未能激发地方政府支持法院司法审理事务的积极性。第三，各地基层法院不再“跑本级政府找钱”后，改由“跑”省级财政和省级法院。

　　方案3.省级财政非一级预算

　　省级法院仍为省级财政一级预算单位，但省以下各级法院则各自作为省级法院的下属预算单位。省级法院统一管理和分配各级各个法院预算，并统一向省级财政申报。

　　这种安排在实现省以下法院财物管理去地方化的同时，可避免省级财政的工作压力。但引发的问题是明显的：第一，省级法院对下级各法院的信息不对称问题严重。尤其在省级法院内，从事下级法院财物管理机构的廉政风险将大幅增加。第二，地方政府激励问题仍未解决。第三可能更为严重的是省级法院对下级法院预算上的垂直管理，变相地使得省以下法院成为省级法院的下属机构（如果加上人事管理也如此的话），影响到我国法院分级审理和分级管辖的司法体制。

　　方案4.省级财政独立一级预算+司法委员会管理

　　省级和省以下各级法院各自都为省级财政的预算单位，但在预算管理上，由省和省以下各级法院组建成立一个行政财物管理委员会，该委员会分别向省级财政预算申报，财务上向省级财政负责，且对各级法院进行预算管理。物资上向行政事业类国有资产管理部门负责。

　　这种安排也避免了法院财物管理的去地方化，同时各级法院通过纵向的委员会机制，平等参与预算的编制和管理，有利于预算的制定能够及时反映各地法院的实际需求变化，也避免上述其他安排中由于集中管理可能导致的财政部门或省级法院的廉政风险。但仍可能存在的问题是：第一，省级财政对省内法院系统的信息不对称。第二，地方政府激励问题。第三，纵向的行政财物管理委员会尚未实践过，但其决策效率将非常成问题，管理成本会大大增加。

　　方案5.省级财政独立一级预算+省级人大统一监督

　　在方案4的基础上，使省内法院系统的行政财物管理委员会向省级人大(常委会或内务司法委员会)报告预算管理状况，接受其监督。

　　这一安排与上述方案1至方案4的不同之处，在于更加强调预算的法治化和民主化。问题除了上述安排中的信息不对称、地方政府的激励不足外，还有一个更重要的问题：一省之内的法院司法审判事务，是否变成省级事物？这与现行宪法和人民法院组织法规定的各级人民代表大会产生本级“一府两院”并监督其工作的制度是否相冲突？

　　方案6.在现有体制基础上改革

　　不触及现行宪法和人民法院组织法规定的各级人民代表大会产生本级“一府两院”并监督其工作的制度基础，按照现代国家治理的要求，突出和加强各级人大对法院的监督职能，除了已有的工作监督之外，再加上一项直接的预算监督，对法院预算批准后并入政府预算成为法律。上级政府的转移支付主要用于维护各级法院基础条件和刑事案件审判业务之需；跨行政辖区的法院（庭）设置和民商事案件审判业务之需要，则引入竞争和替代机制。

　　综上所述，各种方案设计都可遵循不同的思路，但也同样具有不同的潜在利弊（见表1）。

　　表1.省级以下法院财物管理体制改革方案比较

　　四、结语

　　2014年10月中共十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于“深入推进依法行政，加快建设法治政府”的部署，仅提及“探索省以下地方审计机关人财物统一管理”，对于省以下法院的人财物管理，并未明确。实证地看，在一定技术和信息成本条件下，一个人口众多、幅员辽阔、规模巨大的国家，治理资源需要分地区、分层级地配置是正常的。司法需要全国统一，并不意味着法院审判事务就是中央事务。相比于司法，在单一制政治制度下，立法、行政执法同样也不允许各搞一套，但并不能据此推出立法和行政执法也都属于中央事务，进而由中央统一提供财物保障的逻辑来。

　　(课题组组长国家行政学院宋世明教授提供了大量支持，课题组成员魏宏教授、韩春晖教授、李志明副教授和课题组其他成员也给予重要启发。在此向课题委托方和上述学者一并致谢，但文责自负。)