劳动争议多元化纠纷解决机制的基础和实践——以北京市西城区为例

　　刘爱君

　　[摘 要]     通过针对北京市西城区劳动争议的整体状况进行调研发现，劳动报酬与福利纠纷成为劳动争议的主要类型，劳动合同违法解除问题仍大量存在，普法的发展使得劳资双方更愿意寻求法律途径和聘请律师协助解决争议，八成以上的用人单位尚未建立内部调委会。政府应在推进劳动管理规范化及建立多元纠纷调解机制上发挥更大作用。

　　[关键词]     劳动争议；多元化调解；劳资关系；劳动管理；政府购买服务

　　[中图分类号] D63                                      [文献标识码] A

　　随着《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》等法律的相继实施，劳动者的权利意识在逐渐增强，但同时劳动者与用人单位的利益冲突也日益凸显。自2016年3月，笔者针对北京市西城区劳动争议现状及问题，开展了为期四个月的专项调查。调查发现，尽管劳动者的多方面权益得到了较大改善，但劳动争议案件数量仍居高不下，且呈现出多样性和复杂性。同时，随着用人单位及劳动者法律意识及维权意识的提高，双方在解决劳动争议的过程中，希望在第三方专业人士协助下，寻求“裁、诉”等法律方式解决纠纷的意愿更为明确，劳动争议调解机制的推进乃至被广泛认可仍需要一定时日。政府及其相应的配套措施跟进将在推动用人单位劳动用工管理的规范化，以及劳动争议多元化纠纷解决机制的发展中扮演不可替代的作用。

　　此次调查的范围集中于北京市西城区的用人单位和单位职工，重点在西城区人民法院、西城区环卫局，以及金融街、月坛、展览路、牛街4个街道随机发放了纸质问卷共431份，并由西城区工会抽取了35家用人单位发放了电子问卷70份。调查针对用人单位发放单位问卷总计120份，其中电子问卷70份，纸质问卷50份，回收120份，其中116份为有效问卷，4份无效问卷；针对职工群体共计发放职工问卷381份，均为纸质问卷，其中有效问卷366份，无效问卷15份。调查方式采取了抽样和随机相结合，并对西城区人民法院劳动庭法官进行了专题访谈。

　　被调查单位中，企业单位约占47%，事业单位约占23%，社会性团体组织和政府机关约占10%，其他约占20%；被调查单位的所属行业范围较广，以商业服务、公共管理与服务、金融、建筑、文体教育娱乐行业占比较高；被调查职工群体的年龄层次以21~30岁为最多，约占42.6%，其次为31~40岁，约占26%，41~50岁约占14%，51~60岁约占12%，61岁以上约占1.7%；他们的受教育程度较高，大专及以上学历的群体占到八成以上（初中以下约占6.4%；高中（含中专）约占9.6%；大专约占20%；本科约占41%；硕士及以上约占21.7%）。因此，本次调查能够反映目前当地劳动就业市场的总体情况。

　　一、当前劳动争议及其处理的五大特征

　　（一）劳动报酬与福利纠纷成为劳动争议主要类型

　　调查统计结果表明，劳动争议案件类型由简单变为复杂多样。与早期的劳动争议多以工伤待遇为主，比较单一的情况不同，近年来，劳动争议案件种类不断增多，涉及面越来越广。既有因合同到期，或因辞职、辞退、开除等非正常解除劳动关系引发的争议，又有因工资报酬、保险、福利、医疗、工伤等待遇不能落实引起的纠纷，不但有因确认劳动关系引发的争议，也有部分群体性纠纷，其中劳动关系与其他民事关系相交的情况较为常见。特别是涉及与劳动者确立劳动关系、签订劳动合同这类纠纷的占比已不敌涉及劳动报酬、加班费支付及合同解除等有关纠纷的数量。

　　单位方面：有43%的单位在薪酬福利（包括带薪休假等）和加班工资方面与员工存在争议，居纠纷类型首位；有31%的单位表示与员工之间在签订和解除劳动合同上存在争议；也有18%的单位表示曾经发生过工伤纠纷；因员工对单位的规章制度不满意，而发生劳动争议的比例仅为3.1%。

　　职工方面：约有21.8%的职工表示与单位存在着薪酬福利（包括带薪休假等）的争议，居劳动争议类型之首；选择加班工资争议的职工约占被调查人群的17.1%；约有14%的职工表示与单位存在工伤处理的争议；约有12.5%的职工与单位存在签订劳动合同的争议；以上结果与单位被调查对象的选择趋于一致。

　　但在职工被调查群体中，涉及劳动合同解除或终止的纠纷比例仍占到两成，其中约有9.3%的职工表示与单位存在解除终止合同的争议；约有14%的职工与单位在解除中发生了涉及经济补偿和违约的争议；另约有7.8%的职工与单位发生了社保、培训或其他劳动保护的争议。

　　此外，申请仲裁或诉讼的主体范围日趋多样化，用人单位主体多集中于建筑、餐饮、零售及其他一些劳动密集型行业，但涉诉劳动者的构成出现显著变化，除了上述劳动密集型行业中的农民工主体外，涉及用人单位业务销售人员、行政管理人员，甚至高层管理人员的纠纷也逐渐增多。

　　（二）劳动合同违法解除问题仍大量存在

　　当问及自己或身边的同事因何出现劳动争议，49%的被调查职工选择了因劳动合同履行、变更或解除而发生争议，再进一步追问原因时，其中有51%的职工表示出现过因除名、辞退或因辞职、离职而发生争议。至于为何出现被除名或辞退的情况，大部分被调查的单位选择了“因员工的行为引起”，约有21.3%的单位认为，员工泄露公司机密是造成争议的主要矛盾，也有19%的单位认为是员工自身原因造成公司重大损失。

　　但针对用人单位的这一解释，职工被调查群体却给出了相反原因，归结为“员工的劳动权利被侵害”。被调查职工普遍认为：劳动报酬权、休息休假权和获得社会保险福利权是最容易被用人单位侵害的。其中约有27.3%的职工认为，经常被用人单位侵害的是职工的休息休假权，从而导致职工工作压力大，负面心理得不到及时排解，这也是引发出现“工作失误”的部分内在原因。

　　（三）寻求法律途径成为劳资双方解决争议首选

　　在参与调查的单位中，有30%的用人单位表示曾经发生过劳动争议，在这30%的单位中，有60%的争议经过劳动仲裁，有30%的争议经过了仲裁和诉讼程序。在劳动争议解决的途径上，有36%的单位选择直接找员工进行沟通协商，同时有24%的单位愿意由工会出面解决纠纷，这些方式被认为最容易解决矛盾，并可以减少仲裁或诉讼带来的损失以及不破坏企业形象；但是约占52%的单位也同时选择了愿意借助专业机构（内部外部）的调解，并表示通过专业调解途径会得到公正处理，有助于更彻底地解决问题。

　　职工方面，约有25%的被调查者表示在劳动权益受到侵害后会申请劳动仲裁委仲裁；约有20.4%的表示会自己要求单位解决；约有17.2%的表示仲裁保护力度有限，愿意向法院提起诉讼。有近五成的职工表示，如果调解有一定的强制力，还是愿意在双方对立之前进行调解。

　　由此可见，随着《劳动合同法》《劳动争议调解仲裁法》等法律法规的相继实施和推广，一方面加大了对劳动者的保护力度，另一方面也使劳动者和用人单位的法律意识进一步增强。劳资双方发生纠纷后，有多种途径来解决纠纷的选择权，但寻求法律途径已为更多的当事人所接受。

　　（四）出现争议劳资双方愿意聘请律师帮助

　　调查中，有96%的单位选择愿意聘请第三方专业法律服务人员来帮助解决纠纷，其中82%的被调查单位表示因律师的专业素养强，会让损失降到最低而愿意聘请律师，也有14%的被调查单位表示愿意寻求行业调解员协助，另外有4%的单位愿意借助本公司内部法务人员。

　　在被调查的职工中，有78.1%的职工选择了愿意聘请第三方专业法律服务人员，其中60%的职工表示愿意聘请律师，12%的职工选择聘请其他法务人员，包括借助朋友或单位工会、内部调解部门来处理纠纷，以此节约经济成本。

　　（五）请求不被支持主要源于证据不足

　　在被调查曾经发生过劳动争议的用人单位中，有67%的劳动争议是由员工提起的仲裁或者诉讼，但其中高达63%的申请人（原告）的请求并未得到支持，主要原因是：证据不足，或存在举证困难。多数当事人面对仲裁院或法院要提出自己的主张时，才意识到自己缺乏有说服力的证据。调查显示，约有39.2%的职工会在得知利益受到损害时才去收集证据，但是在这部分群体中，竟然有高达22.3%的职工并不十分清楚哪些证据会对自己在仲裁或诉讼中有利；另有20%的职工表示根本没有保存或收集证据的意识。

　　对于请求不被支持的单位当事人来说，把请求不被支持的原因归结为证据收集问题的比例较低，更多集中于当前的劳动相关立法对于企业的保护不足，法律规定不合理，对员工约束力不强等原因上。

　　在调查中，笔者发现，对于职工提出单位欠付加班工资和拖欠工资这类纠纷的请求，得到仲裁院或法院支持的比例较高，有61%的职工表示他们对仲裁或诉讼的结果表示满意。

　　二、用人单位注重员工待遇改善忽视劳争调解

　　调查结果也显示了西城区内被调查的单位在劳动管理与劳动纠纷的处理方面的其他基本情况：

　　（一）用人单位注重员工薪酬福利制度的改善

　　调查显示，大部分被调查单位的员工工资基本上能够实现按月发放，表现在用人单位和员工之间关于拖欠工资的纠纷在逐渐减少，但拖欠工资现象并未杜绝。调查结果显示，仍然有18.5%的用人单位因迟延发放劳动者薪酬而引发劳动争议，出现这种情况的原因包括：因用人单位经营不善、效益差或出现债务纠纷等无力支付的约占27%；因用人单位故意拖欠的约占15%；因用人单位相关劳动规章制度不完备或者管理不善等的非故意拖欠约占21.8%，因执法监督不力，单位钻空子的约占15.3%。由此可见拖欠工资现象并没有得到彻底解决。

　　关于现有工资水平及福利待遇方面，在被调查的职工中，约有一半以上的被调查者对工资现状表示满意，其中员工工资水平主要集中在5000~7000元和3000~5000元，分别占被调查职工的26%，工资水平在7000~10000元的约占18%，同时约有20%的员工工资在10000元以上。尽管近年来我国城镇居民收入水平在不断上升，北京市职工上年的人均月工资收入也已超7000元，但据调查结果显示，仍有9%的被调查职工其工资收入在1700~3000元。

　　在被调查的单位中，用人单位对于不断提高职工福利相当地重视，主要表现为已经设立的员工福利范围较广泛，不仅包含基础的五险一金，还包括补充医疗、儿童福利、探亲假、人寿保险、病假工资、带薪假期、股权认购或分红等。有31.7%的被调查单位认为，增加员工工资和福利是促进劳资和谐最有效的方式，带薪休假、病假工资以及补充医疗、人寿保险等会在很大程度上提高员工的福利水平；也有24%的被调查单位认为，改善工作环境也是有效的方式之一。但仍然有3.2%的职工表示，单位并没有提供任何社会保险和福利。

　　（二）八成以上的用人单位并未设立内部劳争调解机构

　　尽管早在1993年劳动部就颁发了《企业劳动争议调解委员会组织及工作规则》，劳动法中也有设立单位内部劳动争议调解委员会的规定，2009年北京市人社局也发布了《关于进一步加强劳动争议调解组织建设的工作意见》，但调查显示，当前仅有16%的单位设立了内部劳动争议调解委员会，其中却有相当多的单位调解机构仅为空架子，不仅工作人员多为兼职，且单位领导并不重视，每年针对此机构的人力、物力投入都处于较低水平。

　　调查显示，为加强劳资双方的沟通，以及提高劳动管理的和谐度，有16%的用人单位会定期举办劳资恳谈活动；有24%的用人单位采取员工提案的方式进行劳资沟通；有10%的用人单位会利用调查问卷的方式了解信息；由单位工会代替员工向单位提出意见的用人单位约占14%；采用其他方式与员工进行沟通的约占26%；而通过内部调解机构参与协商的单位仅有8%。这与被调查的用人单位有较为强烈的通过内部或专业调解机构解决劳资纠纷的意愿形成鲜明对照，足可见现有劳争调解在实践中力度推行严重不足。

　　三、政府应在推进劳动管理规范化及建立多元纠纷调解机制上发挥作用

　　（一）完善立法推动劳动管理意识的加强

　　从立法层面对用人单位劳动管理的影响看，随着《劳动合同法》及《劳动合同法实施条例》的颁布实施，劳动者的基本合法权益得到了较为周全而有力的保护，同时也促使劳动者和用人单位的法律意识均有所增强，特别是用人单位对劳动者合法利益的强制性保护条款已经有了较高的重视，用人单位依法保障劳动者的基本权益及加强劳动用工管理的意识也有了明显提高。这一方面，从被调查的用人单位与劳动者普遍签有劳动合同，且能够保障按月发放劳动者薪酬，依法为劳动者缴纳五险一金等义务的履行上可见一斑。

　　（二）政府在推动劳动法规政策的宣传方面应发挥更多作用

　　劳动争议案件数量增多，既有用人单位从自身经济利益出发试图规避法律、侵犯劳动者合法权益的因素，也有劳动者滥用法律武器，借助法律保护力度的增强而恶意滥讼的因素。调查显示，《劳动争议调解仲裁法》等相关立法的实施已经为劳动者提供了较为简便、经济的纠纷解决方式及较低成本的仲裁与诉讼、调解途径，但部分劳动者从自身利益出发，钻单位劳动用工管理的空子，利用仲裁不收费、诉讼最高仅需10元的低成本索要“天价”赔偿的现象并不鲜见。不仅如此，用人单位普遍缺乏劳动争议处理意识，在观念上不能正视出现劳动争议，担心会带来负面影响，有些更不愿直接与劳动者对话，或主动应诉，他们更愿意寻求第三方力量协助纠纷解决。

　　为此，政府相关职能部门应当围绕劳动相关法律法规及政策展开多种形式的宣传，通过利用政府购买专业机构提供服务的形式，开展送法进企业、进社区等活动，以案说法开展培训、咨询服务，增强劳资双方知法、懂法、合理用法的意识、加强证据意识与科学的纠纷解决意识，特别是让劳资双方都能清晰了解自己的合法权益，引导双方选择更适合的纠纷解决方式，并能够合法合理地提出请求。

　　（三）政府职能部门应加大劳动监管力度

　　调查发现，尽管用人单位相较以往在劳动用工方面的规范性已经有所提高，不会轻易付出违法成本，但与《劳动合同法》所倡导的现代劳资关系理念还有一定的差距，例如，部分中小型用人单位为了节约成本，内部并未设立专门的人力资源管理部门或专业人员，一般由财务人员或办公室人员兼管的情况居多。由于这些兼职人员在劳动用工与管理方面的培训跟不上，由此造成不签订劳动合同，不按照劳动用工的有关规定办理用工手续，对于合同到期既不终止又不续签或未办手续的情况可能引发的问题缺乏一定的认识。特别是一些用人单位在面对员工文化水平相对偏低（被调查者的受教育水平：初中以下约占6.4%；高中含中专约占9.6%）、流动性大、外来人员多（被调查职工40%为非本地户口）等现状，在主观上缺乏规范用工的动力；加之部分职工只顾眼前利益，为了避税或其他考虑，或为急于上岗而主动提出由用人单位把所有费用都以工资形式一次性发放，客观上助长了不签订劳动合同（有29%的职工表示曾出现过因确立劳动关系而发生的争议）、不缴纳社保（有3.2%的职工表示，单位并没有提供任何社会保险和福利）的情况。

　　劳动和社会保障、安全生产监管、卫生等政府职能部门，应切实履行自身职能，加强对用人单位劳动用工与管理的及时监督检查，通过对用人单位整改的监控，敦促用人单位重视健全内部管理规章制度，提高出现纠纷后有章可循的自我维权能力。

　　（四）多元化调解机制建立需依靠政府配套政策的落实      

　　调查显示，作为遏制争议蔓延和激化的“第一道防线”，用人单位设立的劳动争议调解组织数量严重不足，致使劳动争议的疏解大量流向“裁、诉”程序。

　　《劳动法》第八十条规定“在用人单位内，可以设立劳动争议调解委员会”，这是一种授权性规定，而非义务性规定，缺乏“刚性”。按照《劳动法》和《企业劳动争议调解委员会组织和工作规则》的相关规定，劳动争议调解委员会由职工代表、用人单位代表和工会代表组成。调解委员会设在单位工会。由于劳动法对劳动争议调解立法定位偏低，且工会在单位的地位普遍不够独立，加之调解人员兼职多、调解能力有限等原因，致使当前劳动争议调解在争议处理实践中仍处于一种可有可无的弱化状态。

　　然而，在调查中，有五成左右的被调查单位及职工都表示了较为明确的希望在出现劳动争议时寻求调解的态度。鉴于劳动关系具有较强的相互依存性，劳资双方发生争议可能是两败俱伤，特别是作为劳动者一方更不愿意“赢了官司，丢了工作”。因此，加强劳动争议调解功能，丰富和完善新型劳动争议调解机制的运作模式，将有助于劳资双方取得双赢。

　　在现行政策下，劳动争议调解组织作用的发挥离不开工会组织的职能作用，而工会既是政府的一个组成部门，也较为容易了解基层劳动者的实际工作状况、劳动待遇等情况，加强工会组织的独立性、专业性，需要政府配套政策以及相关立法的支持。要建立多元化的劳动争议调处机制，拓宽劳动争议纠纷解决的新途径，需要在政策上推动第三方基层调解力量的进一步整合，构建基层调解专业网络，加强用人单位内部专业人员的建设与培训，加大社会资源与用人单位的对接，尽可能把劳动争议化解在初始阶段。