李佐军:让“供给侧改革”回归常识

2015年12月17日 07:00   来源:经济参考报   李佐军

  ●推进供给侧改革正是要培育“三大发动机”,提高全要素生产率,实现经济的健康可持续发展。故推进供给侧改革可以达到实现可持续发展的目的。

  ●发展经济学、新制度经济学以及笔者提出的人本发展理论等都是主要研究“供给侧”问题的理论,如发展经济学研究的人口变迁、资本累积、人力资本、技术进步、知识增长、工业化、城市化、劳动力转移等都是供给侧问题。

  ●供给学派主张“四减四促”,其中“四减”是指减税(含减支,特别是降低边际税率)、减管制、减垄断、减货币发行或控制通胀(甚至主张恢复金本位制),旨在调动积极性,促进生产供给;“四促”是指促进私有化、促进市场竞争、促进企业家精神的发挥、促进技术创新和智力资本投资。

  2015年11月23日召开的中央财经领导小组第十一次会议提出,在适度扩大总需求的同时,着力加强供给侧结构性改革。“供给侧结构性改革”、“结构性改革”、“供给侧改革”等词很快就成为社会广泛关注的焦点。那么,如何理解供给侧改革?为何要推进供给侧改革?有何理论依据?如何避免推进中的误区?本文拟对此进行探讨。

  供给侧改革的实质是形成新主体、培育新动力和发展新产业

  所谓“供给侧改革”是指从供给侧入手的改革。所谓“结构性改革”是指针对结构性问题而推进的改革。所谓“供给侧结构性改革”是指从供给侧入手,针对经济结构性问题而推进的改革。所谓“供给管理”是指针对供给侧问题而开展的管理。本文并不严格区分以上四者,下面主要使用供给侧改革这个词。

  供给、需求乃经济学最重要的概念,现代经济学的理论大厦就建立在这些概念基础之上。需求是指有支付能力的需求,总需求由消费、投资和净出口“三驾马车”组成。狭义供给是指生产者在某一时期某价格水平上愿意并且能够提供的商品或劳务;广义供给是指所有能对经济发展和经济效率提高起作用的供给侧因素或供给侧力量,包括经济活动主体、生产要素、要素升级、结构变动(如工业化、城市化、区域经济一体化、国际化等)、制度变革(减管制、减垄断、减税收等)等。

  中国目前的结构性问题主要包括产业结构、区域结构、要素投入结构、排放结构、经济增长动力结构和收入分配结构等六个方面的结构问题。这六个方面的结构性问题既相对独立、又相互叠加,需要通过结构性改革有针对性地加以解决。

  与需求管理政策相比,供给侧改革(或供给管理政策)具有如下三个特点:一是供给侧改革强调发挥企业和创业者作为市场主体的作用,而需求管理政策主要强调政府宏观调控的作用;二是供给侧改革强调解决中长期健康和可持续发展问题,而需求管理政策更多强调解决短期经济波动问题;三是供给侧改革强调制度的变革与完善,而需求管理政策主要强调短期的政策调整。

  供给侧改革的实质就是要:一则形成新主体,即要发挥市场在资源配置中的决定性作用,发挥企业、企业家、创业者等在经济发展的主导作用,同时要简政放权,转变政府职能,约束政府的“有形之手”,正确发挥政府的作用;二则培育新动力,即通过全面改革培育新的增长动力,通过全面创新形成新的经济增长点,通过提高全要素生产率来实现经济可持续发展;三则发展新产业,即一方面要尊重和顺应经济规律、市场规律,及时淘汰产能过剩和僵尸企业等,让市场及时出清,避免资源浪费,及时化解经济泡沫,避免系统性风险,另一方面要大力发展新产业、新技术、新业态等。

  推进供给侧改革势在必行

  首先,需求管理政策的边际效益在递减。2008年国际经济危机爆发后,为了保增长或稳增长,我们采取了一系列需求管理政策,如积极的财政政策、稳健的货币政策和政府投资政策等。这些政策确实取得了一定的保增长效果,特别是在初期取得了明显的效果,如四万亿投资推出后GDP增速自2009年一季度的6.5%快速上升到2010年一季度的12.1%。但此后需求管理政策的边际效应在递减,虽然连续多次采取了稳增长措施,但GDP增速自2010年一季度达到12.1%的高度之后,一直在震荡下行,直至2015年三季度的6.9%,而且尚未扭转下行趋势。这就使得我们不得不重新思考:为什么需求管理政策达不到预期效果?其核心原因恐怕是没有完全找对病根,没有对症下药。中国经济当前的主要问题是结构性问题,而非周期性问题。针对结构性问题,不能用解决周期性波动的需求管理政策去应对,而要采取结构性改革去化解。

  其次,需求管理政策的副作用和后遗症越来越大。由于需求管理政策主要是通过政府投资和释放流动性等手段,拉动“三驾马车”来实现经济增长,属于短期刺激政策,故在带来经济增长的同时,也造成了产能过剩、高房价或资产价格泡沫、地方债务压力加大、企业效益下降、影子银行、银行不良资产率上升等副作用和后遗症。钢铁、电解铝、水泥、建材、造船等行业的产能利用率已下降到70%左右,许多城市的房价已大大超过多数居民的承受力,2014年中国债务占GDP的比重达到了235.7%,个别银行的不良贷款率已超过2%的警戒线。这促使我们必须寻找新的出路。

  再次,推进供给侧改革与推进全面改革是吻合的。从供给侧入手、针对结构性问题而推进的改革几乎包括所有重要的改革,如行政管理制度改革、产权制度改革、土地制度改革、国有企业改革、财税制度改革、金融制度改革、价格制度改革、社会福利制度改革、生态制度改革等。可以说,从“需求侧”转向“供给侧”相当于从“政府调控侧”转向“全面改革侧”。而十八届三中全会确定的全面改革也正是要推进这些改革,故推进供给侧改革也就是落实三中全会精神,推进各个领域的改革。

  第四,推进供给侧改革是实现可持续发展的需要。我们要追求的发展是综合考虑资源和环境承载力、兼顾当代人和后代人权益的可持续发展。可持续发展要求尽可能少地消耗资源能源、保护环境,而在推进工业化城镇化过程中要做到少消耗资源能源、保护好环境,根本的出路是提高全要素生产率,即以较少的资源能源投入获得较高的产出。提高全要素生产率的基本途径是发动“三大发动机”,即推进制度变革、结构优化和要素升级。而推进供给侧改革正是要培育“三大发动机”,提高全要素生产率,实现经济的健康可持续发展。故推进供给侧改革可以达到实现可持续发展的目的。

  供给侧改革理论并非始自供给学派

  供给侧改革的相关理论与经济学历史一样源远流长,绝非始于供给学派,只不过供给学派提出了较鲜明的供给管理政策而已。

  从经济思想史和经济史来看,供给管理政策而非需求管理政策在历史上居于主导地位。古典经济学大师斯密全面系统地抨击了重商主义的需求管理政策,强调劳动和资本等“供给侧”因素在经济发展中的作用,强调了提高劳动生产率的作用,强调市场这只“看不见的手”的关键作用,强调政府只能发挥“守夜人”的作用。法国经济学家萨伊提出了著名的“萨伊定律”,认为供给会创造它自己的需求,将供给管理思想发挥到了极致。20世纪30年代经济大危机后,凯恩斯全面批判了萨伊思想,认为经济危机是由“三大心理规律”导致有效需求不足造成的,自由竞争市场不能自动实现充分就业,必须通过政府干预,实行需求政策,才能消除失业和经济危机。罗斯福治理经济大萧条的主要措施就是实行以需求管理为核心的“新政”,但20世纪70年代初的“滞胀”宣告了凯恩斯需求管理政策的失灵。于是,反对政府干预、强调供给管理政策的供给学派等相关理论开始兴起。必须强调的是,发展经济学、新制度经济学以及笔者提出的人本发展理论等都是主要研究“供给侧”问题的理论,如发展经济学研究的人口变迁、资本累积、人力资本、技术进步、知识增长、工业化、城市化、劳动力转移等都是供给侧问题。

  供给学派因使用了供给这个词而成为最鲜明的供给侧经济学理论。主要观点有:提高税率虽然从短期看可以提高税收收入,但由于抑制了纳税者的生产经营积极性,从中长期看反而导致税收收入下降;在资源稀缺世界中,所谓商品过剩只是“劣等货”过剩,其根源并非需求不足,而是能引致新需求的“创造性供给”不足;企业并不只是被动适应市场需求而提供商品的生产单位,而是在创造需求方面发挥着能动性作用;经济增长源自供给者的创造能力和生产率的提高,战后美国等国经济的快速发展,与其说是由凯恩斯需求政策所带来的,不如说是由于凯恩斯政策“阴差阳错”带来的实际供给效应以及技术创新机制所带来的。因此,供给学派主张“四减四促”,其中“四减”是指减税(含减支,特别是降低边际税率)、减管制、减垄断、减货币发行或控制通胀(甚至主张恢复金本位制),旨在调动积极性,促进生产供给;“四促”是指促进私有化、促进市场竞争、促进企业家精神的发挥、促进技术创新和智力资本投资。

  在实践中,供给学派理论和政策主张因被美国总统里根、英国总统撒切尔夫人所运用、并产生了较好的效果而声名远播。

  供给侧改革容易陷入的误区

  供给侧改革本是非常好的改革思路,但由于概念比较晦涩,各种脱离其本意的解读较多,也要谨防出现如下误区:

  一是将供给侧改革理解为从未有过的新生事物。供给侧改革或供给侧结构性改革确实是一个新出现的词,但与此相关的供给政策或供给管理、相关理论和实践则早已有之。支持供给侧改革的理论可以追溯到经济学的源头。改革开放以来几乎所有的改革理论都是从供给侧考虑的,而不是从需求侧考虑的。推进供给侧改革的实践也并非始自今日,事实上20世纪80年代的家庭联产承包责任制改革、发展乡镇企业,九十年代中期的经济体制总体改革,九十年代后期的国有经济战略性改组,十八届三中全会的全面改革等,都是供给侧改革。只要稍微梳理一下历史就不难发现,推进供给侧改革并非标新立异,而是回归常识。

  二是简单用西方供给学派的观点来理解中国的供给侧改革。西方供给学派的政策主张——“四减四促”(减税、减管制、减垄断、减货币发行,促私有化、促市场竞争、促企业家精神发挥、促进技术创新),其中多数确也是中国供给侧改革要考虑的重要内容。但由于中国体制具有特殊性,我们一定要认识到:一方面,其中有些政策主张在中国是不适用的;另一方面,中国的供给侧改革需要考虑和解决的问题比它要丰富得多。

  三是以政府计划思维推进供给侧改革。供给侧改革本是为解决政府过度干预或过度宏观调控问题而提出的改革思路,但现实中很容易被人误解为通过政府计划或政府主导来确定供给结构,提供供给要素,增加产品供给,提高供给速度。这就有可能走到供给侧改革的反面,不仅达不到提高全要素生产率的效果,反而带来了与过度需求管理政策同样甚至更严重的问题。如政府主导选择产业、产品、项目和技术路线,就会带来适得其反的结果。

  四是将供给侧与需求侧对立起来。供给侧与需求侧是一个硬币的两面,或一只手的手心和手背,缺一不可,而且二者要尽可能对称和平衡,经济才能健康可持续发展。过去多年来我们过于强调从需求侧进行政府宏观调控以实现经济高速增长,现在强调供给侧改革只是对其进行“纠偏”,而不是过于偏向供给侧而忽视了需求侧,从一个极端走向另一个极端。

  五是将供给侧改革简单理解为增加商品或劳务供给。前已述及,广义的供给侧力量不仅包括商品或劳务供给,而且包括供给主体培育、要素投入、全要素生产率提升、存量调整、增量形成等。若单纯强调增加商品或劳务供给,在产能过剩形势下,则只会带来进一步的产能过剩。若广义理解供给侧力量,则会通过改革等,主要依靠企业和市场的作用,有针对性地解决结构性问题:一方面淘汰落后产能,让市场出清;另一方面推进产业转型升级,培育新兴产业和新的经济增长点。

  六是将供给侧的生产要素与效率提高决定因素简单平行放在一起。如有的学者将供给侧因素理解为人口或劳动力、资本、土地、创新、制度等。其实,这五种因素并非同一层面因素,劳动力、资本和土地是生产要素,创新和制度是影响全要素生产率的因素。而且,生产要素投入量的增加与生产要素质的提升是不同的,劳动力、资本、土地等要素不是通过提高生产率来实现经济增长,而是通过投入量的增加来实现经济增长,而技术进步、人力资本提升、知识增长等要素升级属于要素质的提升,是通过提高生产率来实现经济增长。除了要素升级外,制度变革、结构优化也是通过提高生产率来实现经济增长。区分不同性质的供给侧因素很重要,因为制度变革、结构优化、要素升级这“三大发动机”是更为重要的供给侧因素。其中,制度变革尤为重要,推进供给侧改革就是要抓住制度改革这个“牛鼻子”,同时通过结构优化和要素升级,来提高全要素生产率,促进经济健康可持续发展。

  (作者系国务院发展研究中心资源与环境研究所副所长)

(责任编辑:年巍)

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