建国以来，在一个崇尚道德伦理的氛围中，赌博一直被视为不良习气而遭到禁止。随着改革开放的推进，在80年代中期，特别是国家财政紧张的背景下，政府逐渐开始接受博彩这个概念。发展至今，我国逐渐发展形成了福利彩票和体育彩票两大系统。尽管如此，在彩票之外的博彩，不论是在行政管理，还是司法实践中，国家依旧采取了高压政策，从未放松。
然而，在一个权利观念日益深刻的时代，不禁要问，为何足球彩票可以铺天盖地的宣传、发行、销售……而赌博就要被明令禁止，岂不有“只许州官放火不许百姓点灯”嫌疑？
根据行政法规《彩票管理条例》，所谓彩票，是指国家为筹集社会公益资金，促进社会公益事业发展而特许发行、依法销售，自然人自愿购买，并按照特定规则获得中奖机会的凭证。并且在该法规中明确规定，未经国务院特许，禁止发行其他彩票。禁止在中华人民共和国境内发行、销售境外彩票。
基于此，不同于赌博，彩票行业的设立有着法律明确的规定。这种规定，正是体现了行政许可的要求。在立法者看来，彩票行业事关公共利益，是需要严格的政府监管，而行政许可作为市场监管的体现，能够在事前起到很好的监督管理作用。
在行政法律体系中，彩票可以归类于“一般禁止”行业，即不经过批准、认可、核准或者资质确认等便不能从事的活动，和“一般禁止”相对，还有“绝对禁止”的行业，比如，在我国的色情业。
和一般的行政许可不同，彩票行业的市场准入采用“特许”类型，即并非只要申请人依法向主管机关提出申请，符合法定条件便具备了从事相关事项的资格，而是被非常明确地将经营彩票业务的权利限定于两部门：国务院财政部门负责全国的彩票监督管理工作。国务院民政部门、体育行政部门按照各自的职责分别负责全国的福利彩票、体育彩票管理工作。并且在进一步的《实施细则》中，将彩票发行、销售、开奖、兑奖已经票资金管理做了详细的规定。
如此一来，体育彩票和福利彩票之所以合法，就是因为得到行政法规的授权和许可，具有合法的身份。虽然现实中，彩票的发行权与经营权、销售权完全集中于体育行政管理部门和国务院民政部门，不少学者更是基于此提出了对国务院监管彩票管理的名存实亡。但是，至少在成立福利彩票、体育彩票的逻辑起点上，具备了合法性的基础。这和所谓的“私彩”、“小彩”有着截然的区别，因为他们缺乏合法性的基础——国务院特许授权。
再说赌博。在目前的刑事法律体系中，和赌博相关的罪名主要有赌博罪和开设赌场罪两个罪名，置于第六章妨害社会管理秩序罪之扰乱公共秩序节。“以营利为目的，聚众赌博、开设赌场或者以赌博为业的，处三年以下有期徒刑、拘役或者管制，并处罚金”，根据罪刑法定原则的要求，以赌博罪或者开设赌场罪追究刑事责任的，必须具备上述条件方可。
然而，此处的“聚众赌博”并非社会语境下的解释，司法解释对其进行了限制性的解释，比如“组织3人以上赌博，抽头渔利数额累计达到5000元以上”才是此处的聚众赌博。
当然，为了防止刑事法律的扩大化，起草者还特意规定了“群众正常文娱活动”——不以营利为目的，进行少量财务输赢的娱乐活动——是被允许的。但是，对于一些赌资较大的，在官方看来，这类行为显然已经超出了“文娱活动”的范畴，于是就规定了治安处罚、刑罚等处罚手段。
至此，为何体彩、足彩能够登入大行其道，而赌博却有囹圄之嫌，关键在于，经过了一个公权力的“特许”，本身相对禁止进入的行业变成了可向社会公众提供商品的平台；赌博之所以被课以消极评价，关键在于对社会秩序造成了侵害。像这样的例子，究因行政权力的有无从而导致的性质迥异的情况，其实很多见，特别是金融、电信、能源等行业。说到这，也不免联系到最近的简政放权、行政审批改革。
一个国家，究竟哪些行业“无许可、不得进”，哪些行业必须取得行政权力的认可，反映了经济活动参与者的权利范围，体现了市场经济的活跃程度。过多的审批和许可，不仅让市场经济参与者产生束手无策之感，更是容易滋生“权力寻租”的灰色地带。其实，对行业进行监管，除却许可，还有备案等事后监督的方式，更有经营者、行业协会等的自律，这样的监管不仅会带来规则意识的普及，更是会对“权力监管”形成竞争的格局，有益于权力的自净。
（责任编辑：年巍）
