一、引言
西方发达国家试图通过高福利政策来解决贫困问题，然而高福利却带来了政府的高财政支出和个体的福利依赖，加之近几年金融危机在全球的蔓延、欧洲债务危机的扩张，西方国家政府无力继续为高额的福利买单。因此，削减财政支出和提高就业率成为西方各国政府首要且必须解决的问题，从而迫使这些高福利国家做出了“从福利到工作”（from welfare to work）的政策转变。
“从福利到工作”政策是一种积极福利政策，不再把社会福利作为政府单方面的责任和义务，主张把福利享受改变为福利投资，通过在经济、培训、教育等领域的政府投资和个人投资来增强福利受益人群（welfare recipients）进入劳动力市场的能力，并帮助他们适应就业。［1］该政策旨在通过提高过去长期依赖福利待遇的单亲家庭、残疾人、少数民族、年长工人、低技术工人、青年无业者等弱势群体的就业能力和独立生存能力，减少其对政府的依赖，从而达到减少政府财政支出的目的。综合来看，“从福利到工作”政策具有以下特点：第一，强制性。这是高福利国家政府为了缩减财政开支而实施的一项强制性劳动力市场计划，受益者必须参与工作，否则无法领取救助金。第二，激励性。政府通过提供免费教育和培训从而提高受益者的就业能力，充分调动待业人员的就业积极性。美国学者Piven和Cloward认为：“从福利到工作政策是基于这样一种哲学：天下没有免费的午餐，人们必须付出劳动才能获得福利享受的权利。”［2］
我国自改革开放以来，国家对社会福利制度逐步进行改革。近几年，随着我国经济的高速发展，人民生活水平的不断提高，各界人士对我国福利制度的讨论日益升温，有的学者甚至主张建立高福利国家。［3］基于此，当前西方国家从“高福利政策”向“从福利到工作”政策转变的这一过程为我国福利制度的改革提供了必要的参考和借鉴。
二、西方国家“从福利到工作”
福利政策发展的发展趋势（一）福利的享受条件提高
目前，西方高福利国家采取循序渐进的财政福利削减策略，主张从“单纯的救济”转向对“工作的救济”，强调权利与义务的统一。在大力鼓励和帮助福利受益人群学习技术，参加工作，自谋生路的同时，也关注公民个人应该承担的责任，设置特定的福利享受条件，从而更好地为他们实现自食其力奠定基础。主要采取了以下措施：
第一，设置福利享受的条件，改部分福利为相关津贴，发挥社会福利在促进就业中的特殊效用。在西方高福利国家中，要想一下子削减财政福利支出并非易事，因此，西方高福利国家采取了循序渐进的方法来解决财政福利的支出问题。美国提出了收益补充项目（Earnings supplement programs），该项目针对那些已经参与工作但工作收入相对较低的受助者，政府提供适当的财政奖励作为其工作收入的补充以鼓励人们积极参与工作。对于那些不积极找工作的受助者，政府限定了其福利津贴的享受权限，如不积极就业，超过一定时限就不再享受福利津贴。［4］澳大利亚政府在促进工作参与的同时也关注收入，对那些主动参与工作的弱势群体提供家庭收入补助。［5］英国政府设立了特别就业中心（Jobcentre Plus），为特别困难家庭的求职者提供快速的求职通道并给予相应的家庭补助津贴。同时，英国政府还提出了六个月工作实践计划（Six Month Offer），为那些暂时没找到工作的受助者提供灵活的工作岗位。［6］
第二，强调“享受福利”与“参与工作”的双向关系。丹麦法律规定享受福利的失业者必须主动去寻找工作，对那些三个月内不去参加面试的失业者予以相应的制裁。新西兰对工薪家庭实施“税收补贴”政策来提高人们的工作动机，即受助者可以通过自己的劳动获取收入，政府对这部分人的收入实行免税政策。澳大利亚政府把福利津贴与工作动机结合起来，根据人们积极找工作的动机强度付给相应的福利津贴，大力削减传统的福利救济津贴，鼓励享受福利的失业者通过自己的劳动重新获取福利。此外，荷兰启动了“职业储蓄计划”，针对过去享受福利的失业者实行工作满2年即可享受免税政策，而且还可申请这两年的税收用于自己的继续教育与职业培训。［7］
（二）福利的救济从“无差别的救济”转向“个性化的支持”
西方高福利政府以前所实行的工作福利政策都是笼统地针对所有弱势群体。只要是福利受助者，政府对其实施无差别的工作福利救济方案。但调查发现这样“一视同仁”的政策并没有产生良好的效果。虽然工作福利政策的实施使失业人员的参与度大幅度提升，就业率显著上涨，但是这类人员的就业能力却非常低，尽管绝大多数人参与了就业前的培训，但其培训效果几乎为零。［8］因此，“定向的、个性化的支持帮助必须是现在而不是将来执行，要让失业者感受到‘从福利到工作’政策的公平性”。［9］
第一，从普遍性的为弱势群体提供就业转变为为失业者提供个性化的就业支持政策。 英国的个性化就业支持政策（Personalization-tailored support）为待业者提供了就业顾问，无业者可以申请自己的私人就业顾问。根据失业者自身的特点，就业顾问可以灵活地为待业者提供量身定做的就业方案。美国成立了专门的“工作开发者”（job developer）小组，进行受助者信息与所供岗位信息的匹配，目的是使受助者感受到自身价值的实现从而降低再失业率。［10］德国通过对不同受助者进行分类，对不同类别的人员实行不同的基本收入补贴和就业方式。如对那些因家庭原因而不去工作的人（如单亲母亲）政府减少津贴补助但会提供灵活的职位，同时提供儿童监护服务。对于那些长期失业者或者年老的员工，政府提供新的求职方案并帮助其就业，同时提供相应的心理辅助。［11］
在青年待业现象严重的法国，政府颁布了专门的福利政策。首先，工作第一（work first）原则：即政府为青年人找工作提供大力的支持，如给他们提供私人指导老师；其次，技能第一（skill first）原则：即为青年人提供的培训不是简单的技巧培训而是劳动市场上短缺的技术技能培训；最后，因人而设工作（make-work）：即根据青年自身的特点、特长，专门为其设置工作岗位。
第二，从关注一次性的“工作参与”（job involvement）到注重“工作的持续”（work sustainable）。近两年，由于福利享受条件的限制，给受益者以威慑，部分受助者被迫接受政府提供的非体面活（如清理垃圾），等领取到福利津贴之后便再一次进入失业的队伍，由此形成了“失业—就业—再失业”的恶性循环。［12］为了改变只重参与而不重稳定的局面，“从工作到福利”政策明确提出要更加注重弱势群体工作的持续性。为了使受助者的工作与其自身能力和兴趣匹配，目前挪威等国家采取了“主动纳入政策”（Active inclusion strategy），主要强调三个方面：第一，对劳动力市场的整合。充分利用劳动力市场，纳入更多组织或机构，全方位、多层面提供就业岗位。第二，确保劳动者的收入使其能过上体面的生活。提高工作收入，使受益者感受到工作能为其带来优质的生活。第三，高质量的服务。在解决就业问题时更注重质量而不是数量。［13］另外，英、法、德等国为了确保受助者工作的持续性，成立了反馈小组，及时了解受助者在工作中遇到的困难并积极帮助其解决。［14］
（三）福利承担主体由“单一化”向“多元化”转变
西方高福利国家采取的传统模式下以政府为主的“单一化”的福利承担责任主体模式不足以应对高额的福利支出。目前，西方一部分高福利国家已采取一系列举措来打破政府福利的“一条龙服务”。
第一，形成针对弱势人群的特殊市场供应链，促进责任分担以缓解政府压力。政府联合企业、其他一些营利性组织及非营利性机构共同形成弱势群体从福利到工作的特殊供应链，让他们更高效地被雇佣、使其潜能得到开发，是实现福利承担“主体多元化”的新途径。目前，美国政府加大了企业的参与度，制定了企业部门培训政策（sectoral training strategies）。该政策要求企业建立专门的培训部门，为那些有能力工作而失业的人员，特别是青年人，提供企业所需的技能培训。政府对实施该政策的企业提供适当的财政补贴或减免税收。［15］该政策不仅解决了就业问题，而且为企业自身的人才储备提供了保障。近几年，英国、法国、澳大利亚等国家也逐步建立起了一条从福利到工作的供应链，它是从依赖福利到受聘于工作过程中的一系列的机构和服务形成的网络，至少包含三个要素：企业、政府和接受者。雇主是“从工作到福利”供应链的终端用户，他们承担雇佣责任；相关服务机构则是充当协助供应链良好运行的中介，促使雇主和受益者能够顺畅地衔接和匹配；政府则负责全面的监督和确保这条特殊供应链的有效运转。［16］
第二，加大社会福利私有化和私营化进程。美国社会福利的私有化和私营化的发展相当迅速，全国各个州的营利性企业基本掌握了社会服务的管理权，这些企业主要负责了社会服务的日常性事物，并且通过私有化的管理方式减少了社会福利的开支。英国在其改革方案中明确提出退休金和失业津贴由私人和企业自己负责。［17］有“福利橱窗国家”号称的瑞典，社会福利领域引入竞争机制，把某些社会福利工作通过竞争招标的形式承包给私人。［18］商业组织近些年也成为加拿大、日本等国社会福利领域的合法组织，虽然商业组织介入社会服务领域所引起的争论正在继续，但商业部门正在增长和繁荣的事实却不容否定。
（四）国外“从福利到工作”政策中仍待解决的问题
从最初的“工作福利”政策到目前的“从福利到工作”政策，西方国家对针对弱势群体的福利政策经历了一系列的革新，然而这项政策的运行时间还比较短暂、运行机制还不够成熟，存在着部分仍待解决的问题。
第一，偏重“事后救济”，忽略“事前预防”。“从福利到工作”政策之所以在实践中存在着局限性，其中最主要的一个原因就在于所实施的政策偏重“事后救济”而忽略“事前预防”。金融危机中，大量中产阶级失业破产成为新的福利受助者，因此，如何提高家庭财政风险抵抗力，避免公民因金融危机、疾病、地质灾害等意外事件导致贫困是“事前预防”的核心所在。第二，“硬环境”日臻完善，“软环境”明显不足。调查发现并不是所有人都自愿接受“从福利到工作”，一些人甚至认为这是他们的权利遭到剥夺的表现。虽然西方国家在不断改进和整合政策、法规等“硬环境”，但对争取受助者的支持和合作、增强受助者社会责任意识等心理“软环境”的关注却不够。第三，政策实施过于严格。一些有抵触情绪的受助者不愿接受政府提供的工作而选择那些非正规的私人雇主提供的工作。这不仅纵容了那些非法牟取暴利的私人雇主，而且弱势群体的合法利益得不到有效保证，甚至造成社会的混乱。［19］
三、“从福利到工作”政策对我国
相关福利制度建设的启示 虽然西方的高福利是陷阱，但福利本身是促进社会公平、体现社会和谐，乃至张扬社会主义制度优越性的重要和必要手段，也是实施国家民生战略的主要举措之一。我国不能完全照搬西方高福利模式，但在推进就业的前提下大力提高中国的整体福利水平仍是十分必要的。
（一）在建设福利事业的过程中，需要解决好国家、组织和个人的权责关系
西方国家建立了曾经令人引以为自豪的高福利体系，却忽略了高福利产生的消极后果——公民的福利依赖以及政府沉重的财政负担。因此，为规避中国盲目学习国外高福利政策而带来一系列的消极影响，我国需建立一个“政府轻负担、企业多活力、个人担负责”的全社会共同参与的福利机制。
目前，我国福利事业正处于初步建设阶段，只有奠定坚实的“思想地基”，才能成就我国巍峨屹立的“福利大厦”。因此，我国福利事业的建设必须要处理好“国家、企业、个人”三者之间的关系。第一，福利事业的改革首先要求国家明确改革目的，确保我国福利制度对整个社会有机体产生积极促进作用。第二，社会组织的使命之一是服务社会，因此，政府应充分利用社会上已经存在的各种组织，采取“福利业务外包”的形式来分担政府的财政压力。对于愿意接受“福利业务”的企业，政府可给予适当的优惠政策，如适当减免税收政策、项目申请优先政策等。第三，加强对受救助者的管理，强化其责任意识。一方面我国要大力推进社会福利事业的发展，充分体现以人为本，切实维护公民的权利，尤其注重保障弱势群体的利益，提高人民的心理安全感；另一方面，要积极开展宣传工作，转变人们以往心目中“享受社会福利是不带任何附加条件的权利”的错误认识，帮助受助者正确认识权利与义务的关系，增强其社会责任感和工作精神。惟有责任细分、全民共同参与，变消极的福利给付为积极的福利帮扶，才能一石二鸟，减轻政府负担的同时帮助更多的弱势群体重新回归主流社会。
（二）社会福利政策的实施不能“一视同仁”，需对受助人群实施分类救助
从西方国家的社会福利改革中可以看到，对所有人实施相同的福利政策并不能产生预期效果。因为这类受救助群体是一个非常异质的群体，“一刀切”最终将导致有工作能力的人也变成了福利的寄生虫。因此，政府制定救助政策时不能单一化，更应该考虑多样化与个性化。
目前，我国福利政策中也存在着一刀切的现象，尤其是再就业和低保工作中，由于片面追求政策的广覆盖，忽略人群结构、文化程度、劳动技能等分类标准，实行了“大锅饭”式的救助，这在很大程度上导致了福利政策的低效甚至失效。因此，我国在福利政策的实施过程中，应对受助人群进行合理的规范和分类，建立完善的福利受助者分类制度，针对不同的支助申请者，按照有无劳动能力进行归类，尤其应该对有劳动能力的受助者进行规范管理。第一，对有劳动能力者，采取低水平保障措施，既给予一定的物质保障又需给其造成一定的经济压力，促使其参与就业，靠自己的劳动摆脱贫困；第二，在有劳动能力的受助人群中，仍然需要避免“打包救助”，应该实行“个性化”的救助方案，成立专门的福利咨询小组，根据每个受助者自身的特点，有针对性为其提供工作福利方案，逐步使有工作能力的受助者在工作中增长技能，从而自食其力。第三，建立相应的福利惩罚机制，针对有劳动能力但拒绝接受学习与培训、拒绝参加公益服务、无条件放弃就业机会的受助者应中断或者暂停对其进行福利资助，进而减少受助者对福利的过度依赖，同时也可有效缓解福利支付的财政压力。
（三）注重福利受助者能力的提升，变单纯的福利救助为人力资本投资
国外的经验表明，对福利受助者只有工作要求而没有技能培训不仅增加政府的财政负担，而且使受助者安于享乐，失去工作的动力。当前，我国出现了福利受助人在政策扶持下短期内进入工作，但由于没有从根本上提高其就业能力，而导致了短暂就业现象。因此，我国应该着眼于更长远的利益，把对社会救助政策看作是一种人力资本的投资，通过教育和培训提升受助者自身能力。第一，由各地区的社会保障部门牵头，针对福利受助者定期举行社会需要的相关技能培训，如，缝纫、手工、计算机等。第二，鼓励一部分受助者进行“微创业”。如，在不影响社会正常运转的情况下受助者可在规定时段的繁华街区从事小本买卖。第三，政府应积极联合企业，充分发挥大、中、小型企业的积极性，鼓励企业结合自身实际，在政府认定有劳动能力的受助者中培训一批适合企业需要的用工人手。把教育和培训作为福利政策的重点，实现就业政策从救助性向人才资本投资型的转变，这不仅减轻了政府的财政负担，同时对受助者增强自信、满足自我需要、提高全民素质等具有重要的意义和价值。
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