从去年底的中央经济工作会议、中央农村工作会议，到今年中央一号文件的发布，有一个词得到了一以贯之的强调，那就是“城镇化”。这一系列决策指向明晰，我国已经明确了城镇化发展的战略导向——要把稳步推进城镇化作为扩大内需和调整经济结构的重要抓手，坚持走中国特色城镇化道路，促进大中小城市协调发展，重点推进中小城市和小城镇的改革与发展。
当前我国正处于城镇化快速发展的关键阶段，推动城镇化发展，对于保持经济平稳较快增长，扩大国内需求，切实转变经济增长方式，都具有重要的意义。快速发展的同时，城镇化是否存在盲点和误区？未来的可持续之路又在何方？在日前举行的中国城镇投资高峰国际论坛上，来自各界的专家学者就城镇化发展各抒己见。
城镇化破解发展难题
加快转变经济发展方式，首要任务是在外部环境出现明显变化的条件下有效扩大内需，这是中国经济发展的战略基点。
国家发改委副主任彭森在论坛上指出，稳步推进城镇化进程是扩大内需的重要源泉。他算了笔账，未来20年城镇化率每年提高1个百分点，那么，从现在起到2030年，将有约3亿农民成为市民，农民变市民的过程中，由于收入增加所带来的基本生活、住房、教育、卫生和对其他消费品的直接消费需求，由城镇化推进所带来的交通、通讯、供电、供气、供水和其他基础设施建设需求，由农村适度规模经营和劳动生产率提高后带来的农村消费扩大，将创造出一个以万亿元为单位计算的巨大市场空间。而且，城镇化的规模效应将大幅减少物质资源的消耗，这恰是转变经济发展方式所要实现的目标。
有一组数据可佐证城镇化对内需的强大驱动力，来自统计局的数据显示，农民工平均消费水平是农民平均消费水平的1.96倍。 2008年城镇居民的人均消费支出是农村居民人均消费支出的3.6倍，在目前消费水平下，城镇人口每增加1个百分点，全国居民消费总需求将增长1.2个百分点，将直接带动GDP增长0.45个百分点。
对于“城镇化有利于扩大内需”的观点，全国政协副主席厉无畏也持肯定态度。他表示，城镇化不仅可以扩大内需，而且能从根本上解决“三农问题”，促进农村劳动力转移，增加农民收入。资料显示，城镇化发展有效提高了城镇吸纳就业能力和农民收入，城镇从业人员从2000年的2.3亿人增加到2008年的3亿人， 2008年我国农民人均纯收入中工资性收入达1853元，比2000年增长1.6倍。
在产业结构调整的进程中，城镇化同样具有催化剂的效果。厉无畏表示，城镇化发展促进人口在城镇集聚、为服务业发展创造了基本条件，带动了产业结构的优化。从第三产业就业情况来看， 2008年与2000年比较，二、三产业新增就业1.08亿人，其中服务业新增就业人数为5894万，占新增就业的54.7%，成为扩大就业的主要来源，服务业吸纳就业比重已达33.2%，比2000年提高了5.7个百分点。
空城背后，误区重重
有关统计显示，截至2008年底，中国城镇化率达45.71%，和发达国家70%的平均水平相比还有30年以上的差距。相对偏低的城镇化率创造了广阔的提升空间，但这组对比也向城镇开发者们提出了一个现实的追问，进入快速轨道的城镇化发展背后，是否还隐藏着诸多问题，尚未引起重视？
有专家指出，目前土地国家所有制使政府掌握大量土地资源，加上中小城镇相对较低的土地价格和劳动成本，使当地大规模进行基础设施建设具有可能性，该背景下，政府容易倾向于过量规划和过度投资的问题已率先暴露。
对此，厉无畏强调，个别非理性的开发者，应当认清城镇化的本质：不是兴起遍地广厦，而是解决农村富余劳动力向城市转移，体现在城镇发展中，就必须有明确的发展导向和合理规划。他指出，很多中小城镇脱离发展阶段的实际水平，仅考虑建设的可能性和可行性，盲目地攀比大城市和上级城市的建设规模。只有十几万人口的小城市，动辄兴建大马路、大广场和豪华会展中心，反而提高了农民进城镇的门槛，使农民进城就业成本大幅度上升，拉大了城乡差距，与城镇化的本质相悖。
据一些媒体报道，我国北方一座竣工不久的豪华新城正面临“空城”危机，这座面积达32平方公里的新城前后建设花费5年时间，耗资超过50亿元，然而目前新城里的文化艺术中心、会展中心、博物馆、图书馆却门可罗雀，大型住宅小区里也鲜有居住者的身影。与蒸蒸日上的各项配套设施建设相比，新城的人气和影响力却正在走下坡路。其原因不难发现，以驱动GDP为目的的过度规划与盲目仿效其他城市经验进行开发的做法，已远离了绝大多数中小城镇以可持续发展为前提、因地制宜打造特色的发展理想。
此外，过量规划和过度投资也间接导致了基础建设和公共配套服务缺失。数据显示， 1979年至2009年我国基础设施投资总完成量约4.8万亿元，年平均增长率是GDP年平均增长率的3倍左右。而另一项调查却揭示，全国尚有28%和63%的镇没有集中供水和垃圾处理站。与此同时，却有越来越多中小城镇在发展中打出“高成本就是高质量”的旗号，农村富余劳动力转移至城镇后的安置和社会公共服务体系建设却鲜有人问津，已成为必须克服的矛盾。
低成本发展小城镇
我国城镇化存在的问题和发展的目标决定了我们要走有中国特色的城镇化道路，什么是中国特色？如何避免“空城”的出现？与会专家一致认为，小城镇魅力远胜庞大“空城”，重点发展中小城市和小城镇应是我国城镇化的主要方向，我们可以重点在大城市郊区选择一部分农民工集中居住的小城镇，改善基础设施，把市政工程设施和公共服务网点向农民工居住密度较高的小城镇和村庄延伸，从而降低农民工的生活居住成本。
宝山区罗店镇的开发或许为中小城镇开发建立了模板。在2002年至今的近8年时间里，罗店镇从遍布猪棚、牛圈和农田的6.8平方公里的郊区小镇蜕变为沪上独具北欧风情的宜居新镇。在新镇规划建设上，罗店突出“营造城市”的理念，不只是房地产开发、建镇卖房，而是将民居、现代服务业和生态景观“三位一体”有机结合，围绕占地280亩的美兰湖，重新布局公共服务体系和产业格局，打造休闲旅游、会务会展、商业等现代服务产业。
开发中，罗店实行整体性的集约式开发，考虑到农村富余劳动力转移后的安置问题，在新镇开发中调整用地和规划，腾出96.3万平方米农民宅基地面积，其中约40万平方米用来动迁安置，实际增加了约56万平方米的建设用地。现在完成的总长约18公里的12条市政道路、 1.2平方公里的核心区域、 7万平方米的北欧风情线，以及医院、学校、社区文化等配套设施等土地指标地的占用都是“省出来”的。
参照国际经验，城镇发展的目的是解决人口转移，在此过程中必须经历一个低成本的发展期，纽约、旧金山等大城市，在过去的发展中都经历了外来人口以较低成本进城的阶段。我国城镇化发展在很大程度上得益于经济体制的改革，目前走上“快速干道”的城镇化进程对开发者的理念和资金都提出了要求，诸如罗店集约式的整体开发模式可从一定程度上减轻这种压力。彭森表示，当前转变发展方式，推进城镇化的关键就是要让农民从农村走得出去，在城市安得下来。除了户籍制度的改革以外，还要通过城镇投融资体制的改革等一系列制度创新来实现，尤其要关注民间资本在城镇化发展中的作用。“既要充分发挥多元化和多种所有制形式投资在城镇发展中的作用，也要重视社会个体以及小规模投资对城镇发展的贡献。”
在城镇投融资体制上探索创新的同时，内部财政的管理机制也需要梳理。对此，厉无畏认为，等级化城镇管理在一定程度上制约了中小城镇的公共服务能力，财政收入上缴自下而上，行政自上而下，行政级别较低的城镇获取行政资源的能力不够。 2008年全国财政收入较强镇的平均财政收入约5.08亿元，但平均财政支出只有2.5亿元。他建议，中小城镇可根据实际居住的常住人口规模，合理调整或设立行政区域数量和规模，确定行政机构的设置和人员编制，在完善功能和确保公共服务的规模下，实行小政府大社会的管理模式，促进外来人口融入城市。
（责任编辑：年巍）
